Volby prezidenta. Jak se volí prezident u sousedů?

Aleš Zpěvák rozebral způsoby a právní úpravy, jakými jsou voleny hlavy států u našich nejbližších sousedů. Jak volí prezidenta v Německu, Polsko, v Rakousku nebo na Slovensku?

Úvod

V roce 2013 se v České republice uskutečnila historicky první přímá volba prezidenta republiky. Do této doby byla hlava státu volena zákonodárci bez jakékoliv participace občanů. Přímá volba existuje v řadě evropských zemí a Česká republika se tímto krokem přidala ke skupině dvanácti států Evropské unie, které svěřily volbu hlavy státu do rukou svých občanů. Téma zavedení přímé volby rezonovalo v našich politických kruzích přibližně dvacet let. Konsensus na podobě největšího zásahu do nastavení politického systému od rozpadu federace nicméně přišel až s posledním volebním obdobím prof. Václava Klause. Svou roli v tomto případě sehrál i poněkud nekulturní průběh poslední nepřímé volby, kterou provázely incidenty jako přebíhání poslanců, vyhrožování či jiné události nepříslušné pro vyspělou parlamentní demokracii. S touto podobou nepřímé volby hlavy státu navíc nebyla spokojena ani veřejnost, a tak došlo ke schválení ústavního zákona č. 71/2012 Sb., který zavádí volbu přímou.[i]

Ústavní systém České republika a přímá volba prezidenta

Českou republiku lze na základě ústavního textu charakterizovat jako formu parlamentní republiky. Parlamentarismus vychází zejména z postavení nejvyšších státních orgánů. Od přímo voleného Parlamentu, se tedy odvíjí složení vlády. Rovnováha mezi mocí zákonodárnou a výkonnou není v případě České republiky založena na tom, že každá z těchto mocí je formována jednotlivě, jako v případě prezidentské republiky, ale na tom, že vláda je odpovědna Parlamentu. Ten je volen na časově omezenou dobu, je rozpustitelný a může odvolat vládu.

V postavení prezidenta České republiky v ústavním systému odmítla Ústava ČR tendenci některých států posilovat postavení hlavy státu ve smyslu jeho arbitrární úlohy mezi parlamentem a vládou.[ii] Tento fakt můžeme pozorovat například při srovnání ústavní úpravy postavení prezidenta z roku 1920. Zde je třeba naopak konstatovat oslabení jeho pravomocí. Oslabena byla zejména prezidentova pravomoc jmenovat a odvolávat vládu.[iii]  V čl. 62 se odděluje vláda od jejího předsedy: „Prezident republiky jmenuje a odvolává předsedu a další členy vlády a přijímá jejich demisi, odvolává vládu a přijímá její demisi“, upřesnění najdeme v čl. 68 odst. 2 „předsedu vlády jmenuje prezident republiky a na jeho návrh jmenuje ostatní členy vlády.“[iv] Na bázi systematického výkladu zmíněných článků Ústavy ČR lze soudit, že hlava státu v tomto případě nemá dispoziční oprávnění odvolat vládu ani její členy z vlastní vůle. Při komparaci s ústavní úpravou z roku 1920 je v tomto případě jeho postavení výrazně slabší, když mohl jmenovat a odvolávat premiéra a ostatní členy vlády bez dalších potřeb.[v] Dle Ústavy ČR je prezident podle čl. 54 odst. 3 ústavně i politicky neodpovědný z výkonu své funkce, za většinu jeho rozhodnutí odpovídá vláda dle čl. 63 odst. 4. S výjimkou vymezené oblasti výhradních pravomocí prezidenta totiž potřebuje k výkonu svých pravomocí kontrasignaci vlády.[vi]

Do okruhu výhradních pravomocí hlavy státu spadá dle čl. 62 možnost vrátit přijatý zákon Poslanecké sněmovně, udělovat milost, podat Ústavnímu soudu návrh na zrušení zákona, jmenovat členy Bankovní rady ČNB. Hlava státu se dále podílí na jmenování členů dalších nezávislých orgánů uvnitř moci výkonné jako Veřejného ochránce práv nebo členy NKÚ. Podílí se také na jmenování nezávislých soudců obecního soudu či soudu Ústavního. Dále jmenuje předsedy a místopředsedy Nejvyššího a Ústavního soudu, toto jmenování ovšem není úplně v jeho rukou, jelikož potřebuje souhlas Senátu. Ve vzácných případech může prezident rozpustit Poslaneckou sněmovnu.[vii]

Jak již bylo nepřímo zmíněno, největší úloha hlavy státu v parlamentních režimech spočívá v jeho reprezentaci na mezinárodní scéně. I v českém ústavním systému má prezident mnoho reprezentačních funkcí. V rámci reprezentačních pravomocí vycházíme zejména z čl. 63 odst. 1 Ústavy ČR. Prezident tak reprezentuje stát navenek, sjednává a ratifikuje mezinárodní smlouvy, je vrchním velitelem ozbrojených sil či přijímá a odvolává vyslance. V neposlední řadě sehrává hlava státu také funkci strážce hodnot, na nichž spočívá stát a vystupuje jako garant řádu. Tato úloha se projevuje především v pravomoci vrátit zákon, který považuje za kontroverzní z hlediska těchto hodnot.

Postavení prezidenta České republiky společně s jeho autoritou se v českém ústavním systému neodvíjí pouze od ústavně vymezeného okruhu jeho pravomocí či rozsahu odpovědnosti z výkonu funkce, ale závisí také na způsobu jeho volby a osobních vlastnostech. Osobnosti, které v českém politickém systému zastávají roli hlavy státu, do značné míry předurčují, do jaké výše bude prezident v rámci parlamentního politického systému schopen prostřednictvím výkonu své funkce ovlivnit činnost ostatních ústavních orgánů.[viii]

Způsob volby prezidenta v sousedních státech

Během přípravy ústavní novely týkající se zavedení přímé volby prezidenta, hrála v českém politickém prostředí významnou úlohu inspirace ze zahraničí. V kontextu s obsahem našeho článku uvedeme komparaci několika zemí centrální Evropy.

Slovensko

Prezident Slovenské republiky je od roku 1999 volen v přímých a tajných volbách na pětileté období. Zvolen může být maximálně na dvě po sobě jdoucí funkční období. Slovenská republika má pouze jednokomorový parlament zastoupený 150 poslanci. Kandidáta na prezidenta může navrhnout nejméně 15 poslanců Národní rady, v případě lidové iniciativy poté nejméně 15 000 oprávněných voličů. Přímá volba je dvoukolová v případě, že žádný kandidát nedosáhne v prvním kole zisku nadpoloviční většiny odevzdaných platných hlasů.[ix]

Do druhého kola poté postupují dva kandidáti, kteří získali nejvíce hlasů. Ve vztahu k vládě je největší pravomocí prezidenta Slovenské republiky jmenování předsedy vlády. V tomto bodě mu Ústava neukládá žádné povinnosti jmenovat předsedu vítězné strany či jakoukoliv konzultaci s parlamentními stranami. V taxativně vymezených případech poté může rozpustit slovenský parlament.[x]

Ústava Slovenské republiky konstruuje vedle běžného institutu impeachmentu prezidenta republiky také jeho politickou odpovědnost. Prezidenta je tedy možné odvolat z funkce na základě lidového hlasování. Toto hlasování vyhlašuje předseda parlamentu na základě usnesení nejméně třípětinové většiny poslanců Národní rady. Prezident je odvolán z funkce za předpokladu, že s jeho odvoláním souhlasí více než 50 % všech oprávněných voličů. V případě, že s odvoláním nesouhlasí požadovaná většina, následuje obligatorní rozpuštění Národní rady a výkon prezidentského mandátu začíná běžet od počátku.[xi]

V rámci normotvorného procesu poté disponuje právem suspenzivního veta a má řadu kreačních pravomocí, typických pro parlamentní ústavní systém. V případě zahraniční politiky zastupuje stát navenek a ratifikuje mezinárodní smlouvy. Může požádat ústavní soud o rozhodnutí, zda je mezinárodní smlouva v souladu s ústavou.[xii] Celkově jsou pravomoci prezidenta Slovenské republiky postupnými ústavními změnami spíše omezovány, jeho postavení se tak blíží postavení symbolické hlavy státu bez významnějších pravomocí v oblasti moci výkonné.[xiii]

Polsko

V Polsku je prezident rovněž volen v přímých tajných volbách. Na rozdíl od Slovenské či České republiky zde ovšem parlament nemá právo navrhnout prezidentského kandidáta. Tato pravomoc je ponechána výlučně polskému lidu. Prezidentského kandidáta musí navrhnout nejméně 100 000 oprávněných voličů.[xiv] Toto číslo vysoce převažuje minimální podporu z řad občanů v porovnání s ostatními státy, kde je hlava státu volena v lidových volbách a voliči mají právo iniciovat prezidentského kandidáta. Samotná volba je poté dvoukolová.

V prvním kole je zvolen kandidát, který získal nadpoloviční většinu platných odevzdaných hlasů. Pokud takového výsledku nedosáhl žádný kandidát, do druhého kola postupují dva nejúspěšnější. Prezidentem je poté zvolen ten, který v tomto kole získal většinu hlasů. Maximálně může být hlava státu zvolena na dvě funkční období, tedy na dobu deseti let. [xv]

Na současné postavení prezidenta Polské republiky mělo stěžejní vliv přijetí nové ústavy v roce 1997. Od této doby zaujímá silnější postavení v rámci ústavního systému polský premiér. Prezident je tak především garantem kontinuity státní moci, vrchním velitelem ozbrojených sil či představitelem země v mezinárodních vztazích. Sjednává a ratifikuje mezinárodní smlouvy, u kterých může před ratifikací požádat ústavní tribunál o určení, zda je smlouva v souladu s polskou ústavou. V otázce zahraniční politiky musí podle ústavy prezident činit své aktivity, které nejsou úředními akty tak, aby byly v součinnosti s vládou.[xvi]

Dále má řadu kreačních kompetencí směrem k soudní moci a dalším institucím.  Vyhlašuje celostátní referendum či iniciuje jednání Ústavního soudu. Ve výjimečných případech může svolat kabinetní radu, což je zvláštní orgán sloužící k výměně názorů mezi vládou a prezidentem. Prezident má také právo obrátit se s poselstvím k Sejmu, Senátu či Národnímu shromáždění. Polský prezident má také právo zákonodárné iniciativy.[xvii] Polský ústavní systém bychom mohli zařadit mezi systém parlamentní a neoprezidentský, přijetí nové ústavy znamenalo výrazné omezení prezidentových pravomocí. I přesto polský prezident stále disponuje některými významnými pravomocemi. Rozsáhlé kreační pravomoci bez kontrasignace či zákonodárná iniciativa umožňuje hrát prezidentovi určitou úlohu ve vnitropolitických záležitostech.[xviii]

Spolková republika Německo

Německý prezident je volen v nepřímých volbách Spolkovým shromážděním na dobu pěti let. Orgán Spolkového shromáždění se schází pouze za účelem volby prezidenta a je tvořen z jedné poloviny všemi poslanci Spolkového sněmu a poloviny delegátů jednotlivých zemských sněmů. Samotná volba je poté tříkolová, pokud v prvním a druhém kole nedosáhne kandidát absolutní většiny. V kole třetím je poté nutná relativní většina. Prezident může být zvolen maximálně na dvě funkční období.[xix]

Při hodnocení dnešního postavení spolkové hlavy státu v ústavním systému musíme vycházet především ze zkušeností z dob Výmarské republiky. Právě pojetí výmarské parlamentní demokracie, kde bylo postavení parlamentu oslabeno mimořádně silnou pozicí přímo voleného říšského prezidenta, ukázalo své výrazné slabiny v době rostoucí polarizace politických sil a následným nástupem Adolfa Hitlera k moci. V době Výmarské republiky tak prezident mohl kdykoli rozpustit parlament, jmenovat kancléře, předložit zákon do referenda či byl vrchním velitelem ozbrojených sil. Dále mohl vyhlásit stav nouze, během kterého dostávaly jeho kompetence až diktátorskou podobu. Právě z této negativní zkušenosti vycházel základní zákon SRN z roku 1949, který vybavil německého prezidenta jen velmi omezenými ústavními kompetencemi a pouze symbolickou úlohou. [xx]

Všechny jeho akty jsou tak podmíněny kontrasignací Spolkového kancléře či příslušného ministra. Jeho hlavní úloha spočívá v reprezentaci státu na mezinárodní scéně. Německý prezident tak podepisuje mezinárodní smlouvy či přijímá velvyslance cizích zemí. Za svá rozhodnutí je odpovědný právně a nikoli politicky. Jediný výraznější okamžik, kdy může německý prezident uplatnit určitou autonomní pravomoc, přichází při neúspěšné opakované volbě kancléře.[xxi] V tento moment se může prezident rozhodnout, zda sestaví menšinový kabinet či vypíše předčasné volby.[xxii] Tato situace se ale zatím nestala. V případě Německého ústavního systému můžeme po negativních zkušenostech vidět snahu, aby exekutiva působila maximálně jednotně. Tento fakt potvrzuje velice slabé postavení prezidenta, který se snaží vydobýt spíše postavení ve společnosti a soustředit se na ta témata, na která běžní politici nemají čas.

Rakousko

Přímá volba spolkového prezidenta byla v Rakousku zavedena ústavní novelou již v roce 1929. Dle rakouské ústavy je prezident republiky volen na základě přímého, rovného, tajného a osobního volebního práva. Ústava dále výslovně stanovuje zákaz kandidatury členů současných či dřívějších panovnických rodin. Účast obyvatel oprávněných volit do Národní rady je v případě přímých prezidentských voleb povinná. Spolkový zákon v tomto případě stanovuje taxativně vymezené důvody, kdy je neúčast v těchto volbách omluvitelná. [xxiii]

Samotná volba probíhá ve dvou kolech, kdy je v prvním kole zvolen kandidát, který získá nadpoloviční většinu odevzdaných hlasů. Pokud tímto způsobem nedojde ke zvolení žádného kandidáta, koná se druhé kolo voleb. V druhém kole může být zvolen pouze jeden z kandidátů, kteří získali nejvyšší počet odevzdaných hlasů v prvním kole, ale přitom se v tomto případě nemusí jednat o personálně stejné osoby. [xxiv]

Zvláštností v případě rakouského volebního modelu je ústavně daná možnost, aby kandidát, který poustoupil do druhého kola voleb, byl nahrazen jiným kandidátem, pokud dojde ke konsensu ve skupině jeho navrhovatelů. Ve druhém kole prezidentských voleb tedy může dojít k výměně původních kandidátů. Tato ústavní možnost je dána snahou, aby v druhém kole byl zvolen některý z kandidátů spolkovým prezidentem s přihlédnutím k aktuálnímu rozložení politické síly v obyvatelstvu a aktuálnímu veřejnému mínění.[xxv]

Další zvláštností stejně jako v případě Slovenské republiky je též fakt, že prezident může být ze své funkce odvolán lidovým hlasováním, které je ústavně oprávněno vyvolat Národní shromáždění, za tímto účelem ho svolává na návrh spolkový kancléř. Pokud se Národní rada usnese kvalifikovanou většinou na svolání Spolkového shromáždění, nemůže v období od přijetí tohoto usnesení až do konečného lidového hlasování prezident zastávat svůj úřad. Odmítnou-li občané v lidovém hlasování odvolat prezidenta republiky, má se za to, že prezident byl znovuzvolen a začíná běžet jeho nové funkční období. Národní rada je ovšem v důsledku vyvolání tohoto hlasová rozpuštěna. Prezidentovo funkční nesmí přesáhnout dobu 12 let.[xxvi]

Mezi pravomoci rakouského prezidenta patří řada kreačních pravomocí včetně jmenování spolkového kancléře a ostatních členů vlády. Významnou pravomocí je poté možnost odvolání spolkového kancléře nebo celé vlády kdykoliv v průběhu funkčního období bez nutnosti návrhu či souhlasu Parlamentu. Touto pravomocí nedisponuje dle ústavy ani francouzský prezident. Jelikož v rakouském politickém systému tradičně dominuje postava spolkového kancléře, nestalo se, že by prezident tuto pravomoc využil. Veškeré prezidentovi akty dále podléhají nutnosti kontrasignace pověřeným ministrem či spolkovým kancléřem. Hlavní úloha rakouského prezidenta tedy spočívá v reprezentaci státu a plnění symbolické úlohy.[xxvii]

Poznámky:

[i] Dnes však můžeme konstatovat, že přímá volba prezidenta v parlamentní demokracii, kterou Česká republika bezesporu je, je určitým ústupkem politické scény vůči veřejnosti a v současnosti spíše „naráží“ na celou řadu kritiky.

[ii] Jako příklad můžeme uvést Polskou republiku po roce 1989. Postavení polského prezidenta bylo do roku 1997 a přijetím nové ústavy natolik silné, že se v případě Polska hovořilo o neoprezidentském režimu. Nová ústava přinesla oslabení prezidentových kompetencí a byla tak reakcí na množství konfliktů mezi prezidentem a vládou. KUBÁT, Michal a kol. Politické a ústavní systémy zemí středovýchodní Evropy. Praha: Eurolex Bohemia, 2004, s. 278.

[iii] GERLOCH, Aleš, HŘEBEJK, Jiří, ZOUBEK, Vladimír. Ústavní systém České republiky. 3. vydání. Praha: Linde, 1999, s. 274.

[iv] Čl. 62 ústavního zákona č. 1/1993 Sb., Ústavy České republiky, ve znění pozdějších předpisů.

[v] GERLOCH, Aleš, HŘEBEJK, Jiří, ZOUBEK, Vladimír. Ústavní systém České republiky. 3. vydání. Praha: Linde, 1999, s. 275.

[vi] Čl. 63 ústavního zákona č. 1/1993 Sb., Ústavy České republiky, ve znění pozdějších předpisů.

[vii] Tamtéž.

[viii] SUCHÁNEK, Radovan, JIRÁSKOVÁ, Věra a kol. Ústava České republiky v praxi: 15 let platnosti základního zákona. Praha: Leges, 2009, s. 153.

[ix] Postavenie prezidenta Slovenskej republiky, [online]. Prezident.sk. [17. ledna 2018]. Dostupné z <https://www.prezident.sk/page/postavenie-prezidenta/>.

[x] Tamtéž.

[xi] Čl. 106 odst. 1 a 2 zákona č. 460/1992 Sb., Ústava Slovenské republiky, ve znění pozdějších předpisů.

[xii]  KROŠLÁK, Daniel. Introduction to the Slovak constitutional systém. 2. vydání. Praha: Leges. 2013. s. 71.

[xiii] OROZS, Ladislav a kol. Ústavní systém Slovenskej republiky (doterajší vývoj, aktuálny stav, perspektívy). Košice: Univerzita Pavla Josefa Šafárika v Košicích, 2009, s. 192.

[xiv] The Constitution of the Republic of Poland. [online]. Sejm.gov.pl [cit. 17. ledna 2018]. Dostupné na <http://www.sejm.gov.pl/prawo/konst/angielski/kon1.htm>.

[xv] Tamtéž.

[xvi]  KUBÁT, Michal a kol. Politické a ústavní systémy zemí středovýchodní Evropy. Praha: Eurolex Bohemia, 2004, s. 278.

[xvii] KLOKOČKA, Vladimír, WAGNEROVÁ, Eliška. Ústavy států Evropské unie 1 díl. 2. vydání. Praha: Linde, 2004, s. 182-190.

[xviii] RYCHETSKÝ, Pavel a kol. Ústava České republiky. Ústavní zákon o bezpečnosti. Komentář. 1. vydání. Praha: Wolters Kluwer, 2015, s. 530.

[xix] Election of the Federal President. [online]. Bundestag.de, [cit. 17. ledna 2018]. Dostupné na: <http://www.bundestag.de/htdocs_e/bundestag/elections/federal_convention/>.

[xx] Moravcová, Dagmar. Výmarská republika. Praha: Karolinum Press, 2006, s. 215.

[xxi]Official functions [online]. Bundespraesident.de [cit. 17. ledna 2018]. Dostupné z:  <http://www.bundespraesident.de/EN/Role-and-Functions/WorkInGermany/OfficialFunctions/officialfunctions-node.html>.

[xxii] Marschall, Stefan. Das politische System Deutschlands. Konstanz: UVK Verlagsgesellschaft, 2007, s. 185.

[xxiii] KLOKOČKA, Vladimír, WAGNEROVÁ, Eliška. Ústavy států Evropské unie 1 díl. 2. vydání, Praha: Linde, 2004, s. 457.

[xxiv]Electoral procedure [online]. Bundespraesident.at. [cit. 17. ledna 2018]. Dostupné z: <http://www.bundespraesident.at/en/functions/election-and-term-of-office/electoral-procedure/>.

[xxv] VISSER, de Maartje. Constitutional Review in Europe: A Comparative Analysis, Oxford: Hart Publishing, 2014, s. 190.

[xxvi] KLOKOČKA, Vladimír, WAGNEROVÁ, Eliška. Ústavy států Evropské unie 1 díl. 2 vydání. Praha: Linde, 2004, s. 460.

[xxvii] GRINC, Jan. Ústavní postavení prezidenta republiky a způsob jeho volby strana. Acta Universitasis Carolinae luridica, 2012, č. 4, s. 143 – 144.

 

Dočetli jste jeden z našich článků? Nezapomínejte, prosíme, na dobrovolné předplatné, které je příspěvkem k další nezávislosti a na fungování !Argumentu a také investicí do jeho budoucnosti. Více o financování zdola se dozvíte zde.