Jaká sociální ochrana ve stáří? Teze k důchodové reformě

Vilém Kahoun a Jaroslav Ungerman shrnují hlavní teze a hlavní principy pro důchodovou reformu v České republice.

V programových dokumentech snad všech dosavadních vlád a také politických stran je setrvale zmiňována problematika realizace důchodové reformy, tj. sociální ochrany či zabezpečení občanů ve stáří.

Také současná vláda se do úsilí o reformu důchodů zapojila. Rozhodnutím ministryně práce a sociálních věcí vznikl v souladu s Programovým prohlášením vlády Odborný tým pro spravedlivé důchody jako diskusní platforma v oblasti důchodové politiky.

Nejprve však připomeňme text z programového prohlášení vlády.

Volně citováno: Chceme důchodovou reformu. Chceme konkrétní kroky bez zdlouhavých a neplodných diskusí. Podstatou bude oddělení důchodového účtu od státního rozpočtu a stanovení jasných finančních vztahů mezi tímto účtem a státním rozpočtem, případně dalšími zdroji příjmů pro tento účet. Veřejnost bude vědět, kam její sociální odvody směřují a jak jsou využity.

Ministerstvo práce a sociálních věcí předloží návrh zachovávající výhody stávajícího systému, jako jsou stabilita a vysoká míra právní jistoty, nízká nákladovost, profesionalita a veřejnosprávní záruky při správě pojistného, a zároveň oddělí správu příjmů a výdajů důchodového pojištění od státního rozpočtu.

Systém nastavený budoucí reformou musí být dlouhodobě stabilní, srozumitelný a finančně zajištěný, proto bude změna realizována v podobě, která si získá širokou politickou a společenskou podporu. Sestavíme odborný pracovní tým pro důchodovou reformu, který zhodnotí dosavadní návrhy, aktuální situaci a předpokládaný vývoj a předloží návrh řešení, které zachová stávající nároky, definuje standard plošného zabezpečení ve stáří na principu solidarity, posílí princip zásluhovosti a bude motivovat lidi v aktivním věku, aby využívali podporované formy individuálního zajištění na stáří. Tolik vládní prohlášení.

Jaká je skutečnost? Byla sice ustavena početná odborná pracovní skupina, ale její dosavadní zadání ze strany Ministerstva práce a sociálních věcí (MPSV) zatím plně nereflektuje programové prohlášení vlády. Už sám název komise – za spravedlivé důchody – není plně v souladu s vládním prohlášením, kde se o žádných spravedlivých důchodech nemluví. Jak např. souvisí jedno z témat této důchodové komise – odstranit rozdíly mezi důchody mužů a žen – s principem zásluhovosti? Je to ve skutečnosti krok přesně opačným směrem – k posílení solidarity. Jiné řešení, jak toho dosáhnout, není, než potlačit důchody mužů a zvýšit důchody žen.

V čem je možné vidět problémy, kterými by se měla nová komise zabývat?

V našem současném systému sociálního zabezpečení totiž nejde jen o problematiku důchodové reformy. To je jen její část, sice významná, ale nevyčerpává to celou problematiku.

Mělo by nám jít o komplexní reformu sociálního zabezpečení a jeho jednotlivých subsystémů. Je škoda, že MPSV, kromě „společenskou objednávkou“ resp. vývojem společnosti vynucených dílčích úprav, nepřišlo od počátku 90 let s ničím novým, tj. i s ucelenou komplexní koncepcí sociálního zabezpečení, resp. sociální ochrany občanů.

Podle našeho názoru, můžeme důchodovou reformu reálně provést ve dvou časových fázích. Prvou je řešení stávajících problémů, nerovností ve stávajícím průběžném důchodového systému. Druhou je pak vlastní realizace důchodové reformy ve smyslu vládního prohlášení.

Také si však nemyslíme, že důchodovou reformu lze provést nějakým jednorázovým krokem. Naopak, chápeme ji jako kontinuální proces řady dílčích kroků, které však směřují vytyčeným směrem. A očekávat alespoň vymezení těchto kroků reformy a zasadit je do časového rámce pro nejbližších deset let by jistě bylo žádoucí.

Zásadní pro další směřování důchodové reformy je především rozhodnutí, jaké sociální skutečnosti má reforma řešit. Bezpochyby je to věk – stáří, tj. starobní důchod.

Teprve pak bychom měli posuzovat i další skutečnosti, např. kam zařadit invaliditu, ztrátu živitele či další.

V souvislosti s tím je pak i další rozhodnutí, zda půjdeme systémem starobního pojištění (pojistným na sociální pojištění) nebo sociálního zabezpečení (a to by mělo být zajišťováno daněmi) či jejich kombinací. Jinými slovy, naše kroky v reformě by měly směřovat k rozdělení stávajícího solidárního a pojistného principu v důchodovém pojištění.

Naplnění principu solidárního by mohlo být zajišťováno systémem podobným státní sociální podpoře. Důvod je jediný – solidárním systémem je právě ona základní výměra starobního důchodu, kterou dostane každý občan nezávisle na tom, zda pracoval, byl pojištěn či nikoli.

Naproti tomu naplnění zásluhového principu by bylo ve větší míře než nyní zajišťováno z prvního důchodového pilíře.

Pilíře důchodového pojištění  

Současná architektura systému důchodového pojištění je do určité míry poznamenaná zavedením a následným zrušením tzv. II. důchodového spořícího pilíře.

Tím zbývá velmi omezený prostor pro optimalizaci tzv. I. důchodového pilíře, protože ten plní jak funkci pojistnou, tak zabezpečovací, jak se dále ukáže.

Charakter III. pilíře je pak z principu pouze doplňkový a s ohledem na individuální výši naspořených prostředků nejspíše nebude v dohledné době – a zde je nutno říci, že jde o desítky let – sloužit jako příliš významný prvek v celkovém zabezpečení občanů na stáří.

Bylo by proto vhodné uvažovat nad několika možnostmi.

Za prvé – vytvoření „nultého“ pilíře, tj. nové obecné dávky zabezpečení ve stáří, která by co do způsobu konstrukce odpovídala konstrukci současné základní výměry důchodu (tj. procentní sazba ve vztahu k průměrné mzdě – v současné době 10 % průměrné mzdy) resp. tuto dávku by nahradila.

Tato dávka je dnes vázána na průměrnou mzdu, ale mohla by být alternativně provázána i s jinou veličinou, kupř. minimální mzdou, což by možná bylo lepší s ohledem na funkci minimální mzdy. Základní výměra starobního důchodu je minimálním důchodem stejně jako minimální mzda v systému mezd. Provázat tyto dvě veličiny by mělo smysl.

Kromě toho by bylo vhodné také respektovat – hovoříme-li o poměru starobního důchodu či této základní výměry důchodu v průměrné mzdě – fakt, že starobní důchod není zdaněn a proto jeho poměr k průměrné hrubé mzdě není „jen“ deset procent, ale zhruba 11 – 12 %. A totéž se pak týká i často zmiňovaného poměru mezi starobním důchodem a průměrnou mzdou, kde jde opět o poměr mezi nezdaněným důchodem a hrubou mzdou, což vyvolává představu o nízkém tzv. náhradovém poměru, ačkoli jde o dvě veličiny jen omezeně srovnatelné.

Takový „nultý“ pilíř už vůbec nemusí respektovat pojistné principy. Dávka z něho poskytovaná by mohla být např. přiznána při dosažení stanoveného věku bez závislosti na dosažení potřebné doby pojištění. Je možné zvážit, zda by mohla také záviset na výši majetku příjemce.

Z hlediska administrativní náročnosti nultého pilíře, by měl být koncipován jako zcela solidární a zcela univerzální a závislý pouze na dosažení určitého věku.

V žádném případě by však již neměl být financován z pojistného na sociální zabezpečení, ale ze státního rozpočtu jako dávka systému státní sociální podpory.

Za druhé – založit současný I. důchodový pilíř na podstatně výraznějším pojistném (zásluhovém) principu s uchováním některých výjimek reflektujících tradiční prvky sociálního pojištění, především náhradní a vyloučené doby.

Za třetí – změnit ČSSZ na instituci, která nebude v samotné konstrukci dávky nadále nepřehledně kombinovat princip solidarity a princip zásluhovosti. Není to vůbec požadavek nadbytečný, neboť systémů propočtu starobního důchodu je více než deset, což je dáno dlouhým obdobím, za které se důchod počítá a změnami, ke kterým v průběhu tohoto období docházelo.

Není to však primárně problém ČSSZ, neboť tato nepřehledná konstrukce starobních důchodů je dána politickým rozhodnutím zákonodárců. A je otázkou, zda v takovém systému stále pokračovat.

Předpokladem pro takovou pozici ČSSZ je osamostatnění důchodového systému zřízením kapitoly státního rozpočtu pro správu příjmů a výdajů sociálního pojištění, tj. s možností zavedení v budoucnu vícezdrojového financování.

Základním smyslem tohoto osamostatnění by bylo vytvořit v ČSSZ individuální konto účastníka důchodového pojištění, bez něhož nelze žádnou smysluplnou reformu provést!

Za čtvrté – zavedení zásluhové – spořící části v rámci stávajícího prvního důchodového pilíře. Nastavit parametry a využít pozitivních i negativních zkušeností z období existence II. pilíře důchodového spoření.

Za páté – architekturu třetího důchodového pilíře využít pro implementaci společenských požadavků vyplývajících z opuštění institutu preferovaných pracovních kategorií (dnes definovaných jako zaměstnání ve fyzicky náročných profesích). Právě zde lze řešit povinnou spoluúčast zaměstnavatelů na příspěvcích zaměstnancům v definovaných profesích. Otevírá se zde také možnost tvorby a regulace podnikových penzijních fondů.

Oddělení důchodového pojištění od státního rozpočtu

Aktuální situace ve vztazích mezi orgány sociálního zabezpečení (především MPSV a ČSSZ) je málo přehledná. Ačkoli se z hlediska formálně-právního jedná o samostatné správní a služební úřady a navzájem odlišné organizační složky státu, nejsou jasně definované a v praxi dodržované principy autonomie ČSSZ, včetně navrácení komplexního řešení výkonu agend sociálního zabezpečení.

Na různých příkladech lze uvést, že přesunem řešení věcných problémů z úrovně ČSSZ na MPSV se fatálně zkomplikovala činnost uvnitř ČSSZ (např. náhrada třicetileté důchodové aplikační podpory, e-Neschopenka). I z těchto důvodů je na místě uvažovat o zakotvení vyšší míry formální samostatnosti ČSSZ změnou jejího statusu na samostatný ústřední orgán státní správy, případně v dlouhodobém horizontu analyzovat možnost transformace v organizaci typu samostatné veřejnoprávní pojišťovny.   

Faktické úpravy stávajícího prvního pilíře

Za předpokladu zavedení státního nultého pilíře (dnešní základní výměry) jako relativně samostatného fenoménu by pak bylo možné z koncepčního hlediska pro konstrukci dávek ze systému důchodového pojištění používat postupy podstatně lépe reflektující princip zásluhovosti (pak je možno uvažovat o revizi redukčních hranic, což je trvale velmi vážný problém, stejně jako o zastropování výše pojistného apod.). Minimální dobu účasti na pojištění lze nastavit v takovém případě při dosažení stanoveného věku v zásadě jen jako technickou hranici (např. dobu 5 let pojištění). Vznik nároku na důchod by již nebyl spojen se současnou základní výměrou.

Ke zprůhlednění systému by následně podstatnou měrou přispělo vyřešit případy, kdy lidé jsou sice pojištěni a získávají potřebné roky důchodového pojištění, ale žádné důchodové pojištění do systému neodvádějí – studenti, nebo rodiče na mateřské dovolené. Lze se následně inspirovat při konstrukci výpočtu výše důchodu například bodovým systémem (Německo), který umožňuje sledovat reálnou hodnotu důchodového konta pojištěnce v zásadě od počátku jeho ekonomické aktivity až do odchodu do důchodu.

V oblasti invalidních důchodů lze rovněž základní výměru (jako prvek solidarity) čerpat z tzv. „nultého“ pilíře ve formě nové obecné dávky zabezpečení v invaliditě. Z prvního pilíře pak lze vyplácet plnění odpovídající pouze pojistně-matematickému principu. Proč by měly být tzv. invalidní důchody z mládí, které ze své podstaty pojistnou dávkou nemohou ani být, protože žádné pojištění za ně nebylo do systému odvedeno, vypláceny ze systému sociálního pojištění?

Stejně tak by mohly být důchody pozůstalostní (sirotčí, vdovské, vdovecké) převedeny do systému státní sociální podpory.

Rizika budoucnosti

Navrhovaný přesun části současných dávek z důchodového pojištění do státní sociální podpory neznamená, že by k stávajícímu systému sociálního pojištění měl být „připojen“ tento systém. Uvedené záměry by bylo nutné propočítat na současnou úroveň příjmů systému sociální pojištění a tyto dávky a příjmy náležitě restrukturalizovat. Dlouhodobě se však nevyhneme tomu, že systém sociálního pojištění bude muset dostat další finanční zdroje.

Současně si však musíme uvědomit, že vedle těchto jen letmo nastíněných problémů, porostou tlaky na systémy důchodového pojištění vyvolávané především demografickým a ekonomickým vývojem. A jak už bylo uvedeno, nelze dosáhnout konstrukce takového modelu, který by je dokázal jednorázově a zcela eliminovat.

Je třeba se také zamyslet nad současnou závislostí odvodů na sociální pojištění na existenci regulérních pracovněprávních vztahů, z nichž je pojistné odváděno.

V budoucnu se nesporně budeme střetávat s ještě dalšími problémy souvisejícími s rozvojem tzv. sdílené ekonomiky nebo obecně průmyslu 4.0. Tento rozvoj pravděpodobně povede k vyšší míře automatizace a robotizace, k dalšímu přesunu pracovní síly do služeb a navíc patrně ve vyšším počtu částečných úvazků, nestandardních forem práce atp. Potom lze očekávat, že bude narůstat objem činností, které nemusí podléhat dnešní odvodové povinnosti. To by nastalo, pokud by tyto činnosti byly vykonávány, podobně jako dnešní OSVČ, kde se potýkáme s řadou problémů právě při jejich odchodu do důchodu (nízké průměrné důchody při platbě z minimálního vyměřovacího základu důchodového pojištění).

Závěry

Jsme přesvědčeni, že nedílnou součástí další reformy důchodového pojištění je nevyhnutelné posílení autonomie ČSSZ jako jediné instituce (státní či veřejnoprávní) spravující systém důchodového pojištění.

Stejně tak je nutno alespoň připravit ideové záměry na možnost rozdělení solidárního a pojistného principu obsaženého v důchodovém pojištění tak, aby naplnění principu solidárního bylo zajišťováno systémem státní sociální podpory (dnes základní výměra) odděleného od sociálního pojištění. Naplnění principu zásluhového pak realizovat ve větší míře než nyní z prvního důchodového pilíře.

 

Dočetli jste jeden z našich článků? Nezapomínejte, prosíme, na dobrovolné předplatné, které je příspěvkem k další nezávislosti a na fungování !Argumentu a také investicí do jeho budoucnosti. Více o financování zdola se dozvíte zde.