Politolog Petr Drulák ve svém komentáři píše o tom, o co jde v současných evropských sporech o rozpočet.
Bitva o evropský rozpočet jde do finále. Nejde v ní jen o peníze, ale o evropskou demokracii. Ať už se šéfové evropských vlád koncem druhého prosincového týdne shodnou nebo opět rozejdou bez dohody, výsledek bude špatný. Oč tu jde?
Rozpočet a jeho odpůrci
Schválení víceletého rozpočtového rámce EU je vůbec nejdůležitějším rozhodnutím v běžné agendě evropských institucí. Přijímají ho jednomyslně šéfové vlád, kteří jednou za několik let rozhodují o členských příspěvcích i o tom, kam společné prostředky půjdou. Dnes se rozhoduje o rozpočtu na následujících sedm let. Další podobné rozhodnutí nás tedy čeká až v roce 2027. Konečnému schválení vždy předcházejí tvrdé boje mezi členskými státy o to, kdo kolik do Bruselu dá a z Bruselu dostane. Novináři pak epicky líčí summitové bitvy, v nichž vyčerpání lídři nad ránem uzavírají po prohádané noci klíčové kompromisy, z nichž se rodí evropská dohoda na následující léta. Tolik běžný bruselský kolorit.
Letos má však střet o rozpočtový rámec jinou povahu. Finální bitva se nevede o žádné částky, nýbrž o principy, které s rozpočtem nemají, co dělat. Evropská komise vyslyšela požadavky Německa a severských států a navrhuje podmínit čerpání evropských fondů dodržováním principů právního státu. V původní verzi si komise dokonce vyhradila právo sama určit, zda dotčený stát její kritéria naplňuje a v opačném případě mu zastavit všechny evropské platby. Členským státům velkomyslně navrhla, že její rozhodnutí budou moci přehlasovat, pokud se kvalifikovanou většinou shodnou, že je vše v pořádku. Německo, které v tomto pololetí EU předsedá, tento návrh pozměnilo. Komise může pouze navrhovat zastavení plateb, ale samotné rozhodnutí bude na kvalifikované většině členských států. S tím nakonec souhlasil i Evropský parlament, který rovněž rozpočtový rámec schvaluje.
Tuto pěknou shodu narušili Poláci a Maďaři. Jakékoliv propojování rozpočtu s právním státem považují za nepřijatelné a jsou připraveni celý návrh vetovat. V listopadu na vrcholovém jednání ukázali, že to myslí smrtelně vážně a k očekávané rozpočtové dohodě nedošlo. Odpor Polska a Maďarska je pochopitelný, dlouhodobě jsou na evropském pranýři pro nedodržování zásad právního státu. Dá se očekávat, že pokud se podmínka právního státu dostane do evropského rozpočtu, bude proti nim během následujících sedmi let uplatněna. Mohou se tak dostat do situace, kdy budou muset pod hrozbou ztráty několika procent HDP přijímat doporučení Bruselu i v oblastech, které s Evropou sice nemají nic společného, ale v Bruselu usoudí, že nějak souvisí s právním státem. Ačkoliv kritika některých opatření těchto dvou vlád je často oprávněná, a tyto vlády nenabízejí skutečné východisko z dnešních problémů, jejich odpor vůči podmínce právního státu je zcela na místě a zaslouží co nejširší podporu. V tomto střetu mezi demokracií a progresivistickou technokracií, hájí Polsko a Maďarsko demokracii, jakkoliv nedokonalé mohou být jejich domácí demokratické poměry.
Důvody pro odmítnutí jakéhokoliv propojování čerpání evropských fondů s právním státem jsou přinejmenším tři. Za prvé: evropské fondy mají reálnou ekonomickou funkci kompenzace vnitroevropských nerovností, nejsou odměnou za dobré chování. Za druhé: pojetí právního státu v podání Evropské komise jde daleko za původní obsah tohoto principu a může zahrnovat téměř cokoliv. A za třetí: opatření je od začátku poznamenáno dvojím metrem, neboť znevýhodňuje nové a chudší členské státy.
Smysl evropských fondů
Občas vzniká dojem, že evropské fondy vznikají z jakési nezištné solidarity bohatších s chudšími, že ti chudší mají být těm bohatším zač vděčni a měli by se podle toho chovat, když po nich bohatší něco chtějí (třeba přijímat migranty). Pokud o solidaritu jde, tak je dobře zaplacená, a to těmi chudšími. Slovo solidarita se do rozboru evropského rozpočtu totiž moc nehodí. Jde spíše o ústupky a kompenzace.
Celé to začíná v 60. letech dohodou Německa s Francií. Německo chce rozvíjet svůj exportně orientovaný průmysl, Francie chce zachovat své zemědělství. Francie souhlasí, že Evropa nebude celně chránit průmyslové firmy, jak by chtěli francouzští podnikatelé. Německé firmy to nepotřebují a díky reciprocitě jim nízká evropská cla otevírají zahraniční trhy. Ale Francie výměnou dostává ochranu a kompenzace pro francouzské zemědělce. Čistě účetně se může jevit, že Německo doplácí na Francii. Ale není to tak, prosperita jejich firem Němce bohatě kompenzuje.
Když v 80. letech vstupují do Evropy chudé státy jihu, otevírají své nekonkurenceschopné ekonomiky firmám ze severu. Ty na tom slušně zbohatnou, ale ekonomikám jihu tento střet přináší obrovské náklady. Částečně jsou kompenzovány regionálními fondy. O dvacet let později se něco podobného opakuje se státy střední a východní Evropy, i když my jsme si ty největší náklady museli zaplatit sami v 90. letech.
Když dnes Evropská komise představuje například dalekosáhlé plány na boj proti klimatickým změnám, nerovnováha příležitostí a hrozeb je zřejmá. Některé státy závisí jen v malé míře na uhlí a mají firmy, které už jsou (nebo záhy budou) technologicky připravené profitovat ze zelené ekonomiky. Před jiné státy staví zelená ekonomika obrovskou horu nákladů a pokud by bylo jen na nich, tak by se do ničeho takového ani nepouštěly. Pokud mají všichni přijmout zelený balíček, který slibuje obrovské zisky těm prvním a velké náklady těm druhým, neobejde se to bez kompenzací, které těm druhým částečně pokryjí ony náklady. To není ani dar, ani solidarita. Je to vzájemně výhodná politicko-ekonomická dohoda.
Takto funguje evropský rozpočet ve svých hlavních kapitolách. Pokud něco dostáváme z Bruselu, je to proto, že jsme umožnili jiným uskutečňovat mnohem větší zisky. Odliv dividend z Česka k investorům v zemích EU výrazně převyšuje všechny evropské fondy, které k nám plynou. Asi jako když něco dostáváte zadarmo na webu, většinou je to proto, že svými daty umožňujete někomu slušně vydělávat.
Ve světle těchto faktů je zřejmá nehoráznost a nebezpečí jakéhokoliv spojování evropských fondů s právním státem či s jakoukoliv jinou podmínkou, která není součástí původní politicko-ekonomické dohody. Zastavení těchto fondů znamená porušení dohody. Smete společné evropské politiky, jejichž důsledky tyto fondy kompenzují. Jedinou možnou reakcí by bylo recipročně se stáhnout ze společných politik a připravit evropské partnery o výnosy, které díky naší součinnosti získávají. Nicméně toto je cesta k ekonomické válce a k rozvrácení všeho, čeho Evropa za posledních sedmdesát let dosáhla.
Všezahrnující právní stát
Na právním státu nic závadného není. Naopak odkazuje k důležitým principům dělby moci, nezávislosti soudů či právní jistoty, které po staletí formují evropské modely společnosti. Nicméně každý demokratický stát vytváří svoji vlastní tradici právního státu, která je výsledkem vnitřních demokratických debat, pokusů a omylů. Tuto pluralitu je nutno respektovat podobně jako pluralitu ve všech dalších oblastech, které členské státy nepředaly evropským institucím. Konkrétní podoba právního státu odpovídá podobě demokracie, která i v integrované Evropě zůstává národní.
Ze dvou důvodů je třeba odmítnout pokus o evropskou instrumentalizaci právního státu: Evropská komise si uzurpuje novou kompetenci a její pojetí jí umožňuje zasahovat do suverénních záležitostí členských států. Jak se evropské instituce k právnímu státu vůbec dostávají? V roce 2009 nabývá platnost Lisabonská smlouva, která právní stát zmiňuje mezi základní hodnotami EU a zakotvuje mnohastupňový mechanismus pro případ vážného porušení jeho zásad. Podstatou je, že samotné porušení musí být závažné, trvající a bez snahy o nápravu a musí se na něm jednomyslně shodnout všechny ostatní členské státy, které pak následně mohou kvalifikovanou většinou rozhodnout o sankcích (smlouva zmiňuje zastavení hlasovacích práv). Toto jistě rozumné ustanovení odráží demokratickou shodu všech členských států, mělo se jednat o výjimečný mechanismus pro výjimečné situace.
Pak se do věci vkládá Evropská komise. Na rozdíl od členských států zjišťuje, že porušování právního státu je závažný problém téměř na denním pořádku v řadě států EU a že smluvní mechanismus je příliš těžkopádný, než aby mohl sjednat skutečnou nápravu. Zahajuje tažení za vytvoření administrativního procesu, který by Komisi dal právo říci, co to právní stát je, kdo ho porušuje a viníkovi rovnou uložit sankci.
Komisi očividně netrápí, že její vlastní postup je v rozporu se základním principem právního státu, jímž je dělba moci. Ale koneckonců celá evropská integrace je postavena na obcházení demokratické vůle členských států ze strany Komise a Evropského soudního dvora směrem k posilování Bruselu. Komise ve spolupráci s nadnárodními zájmovými skupinami postupně nahlodává původní odpor vlád a nakonec prosadí, co potřebuje. Tento osvědčený mechanismus už před více než půlstoletím oslavně popsali klasici výzkumu evropské integrace. Diskuse o institucionálních nedostatcích členských států navíc úplně odvrátila pozornost od demokratického deficitu bruselských institucí, který byl do té doby jedním z hlavních témat evropských debat.
Komise na právní stát zasela za Barrosa, hnojila a zavlažovala za Junckera a dnes pod vedením von der Leyenové sklízí první plody. Zahajuje každoroční přezkum právního státu ve všech členských státech. První pravidelná zpráva byla zveřejněna v září a dokládá, že komisi se podařilo dosáhnout prvních dvou cílů – prosazuje svoji definici právního státu a ukazuje na viníky. (Zpráva o právním státu týkající se ČR je k dispozici v češtině zde). Třetí cíl, sankce, je nyní na stole šéfů evropských vlád.
Zdůrazněme, jak se současný návrh odchyluje od původní vůle států zakotvené Lisabonskou smlouvou. Ta říká, že jakékoliv sankce jsou podmíněné jednomyslností členských států a mají se týkat hlasovacích práv. Naproti tomu Evropská komise ve svém původním návrhu dala sobě samé pravomoc zastavit veškeré platby z Bruselu. To, že německé předsednictví nakonec onu kompetenci chce svěřit kvalifikované většině členů, může být vydáváno za bůhvíjaký kompromis, ale i tento návrh popírá, co bylo smlouvou dohodnuto a demokraticky ratifikováno.
Tím bohužel skandální jednání Bruselu nekončí. Zářijová Zpráva o stavu právního státu v EU dokládá, že komise si pod pláštíkem kontroly právního státu navíc uzurpuje právo vyjadřovat se téměř ke všemu. Čeho si zpráva všímá? Uveďme několik poznatků o Česku: tlumočí obavy státních zástupců, že i po chystané reformě si exekutiva ponechá vliv na výběr špiček státního zastupitelství, všímá si umístění ČR na korupčním žebříčku Transparency International, postrádá pravidla pro transparentnost vlastnictví médií či přidělování státní reklamy, konstatuje, že politici často urážejí a pomlouvají novináře, postrádá národní instituci na ochranu a podporu lidských práv či varuje, že promigrační a genderové nevládky nejsou oblíbené u některých částí společnosti. Ve zprávě je toho samozřejmě mnohem víc a dodejme, že Česko z hodnocení přesto vychází více méně v pořádku.
Neptejme se však, jak jsme dopadli či zda je hodnocení férové. Položme si otázku, co je Komisi vůbec do toho? Proč má zkoumat procedury jmenování státních zástupců, hodnotit zadávání reklamy do médií, pozastavovat se nad neoblíbeností novinářů a některých nevládek či nutit další zbytečnou instituci? Vyjma státních zástupců se její připomínky vůbec netýkají právního státu. Zde Komise v souladu s evropskou soudcokracií razí zcestnou představu, že státní zástupci nemají být jmenováni politiky, kteří za jejich práci nesou před voliči odpovědnost. Zpráva však vyjadřuje, jak si společnost představují evropští liberálové: oslabování vlád a demokracie, posilování soudcokracie, technokracie, nevládek a liberálních médií, masivní příliv migrantů. Členské státy, které tuto představu nesdílí, k ní mají být dokopány sankcemi.
Dvojí metr
Dvojí metr podmiňování bruselských fondů právním státem je zřejmý hned ve dvou ohledech. Jedná se o bič na chudší státy, které z rozpočtu více čerpají, než přispívají. Státy, které jsou čistými přispěvateli, by na zastavení fondů mohly promptně reagovat zastavením příspěvků a ještě by na tom účetně vydělaly. Od samého počátku se jaksi předpokládá, že bohatší státy nemohou mít s právním státem zásadnější problém. Pokud snad ano, v Bruselu pokrčí rameny.
Mnohem znepokojivější je to, že se o problémech právního státu v Bruselu mluví pouze v souvislosti s novými členskými státy. Ve zmíněné zprávě nenajdeme v kapitole ke Španělsku ani slovo o katalánských politicích odsouzených k drakonickým trestům za organizaci regionálního referenda. O tom, že pronásledování Katalánců není v pořádku, svědčí i to, že jeden z jejich hlavních představitelů, Carles Puigdemont, se s vědomím úřadů svobodně pohybuje a vyvíjí politické aktivity v jiných členských státech. V očích ostatních Evropanů se tudíž o žádné zločince nejedná. Jak by Brusel reagoval, pokud by v Polsku či Maďarsku poslali na deset let do vězení aktivisty za to, že na vlastní pěst zorganizovali regionální referendum proti Kaczyńskému nebo Orbánovi?
Zkusme si dále představit, že by v některé středoevropské zemi provedli reformu ústavního soudu do podoby, v níž by jeho členy jmenovali bez jakýchkoliv schvalovacích a konzultačních procedur vrcholní politici – třetinu členů prezident, třetinu předseda Poslanecké sněmovny a třetinu předseda Senátu. Doživotními členy by z titulu funkce rovněž byli všichni bývalí prezidenti. Na členy by se nekladly žádné odborné požadavky, nemuselo by se ani jednat o právníky, často by se jednalo o vysloužilé politiky, některé dokonce v křížku se zákonem.
Podobná reforma by patrně v Bruselu spustila ty nejtvrdší sankce. Její autoři by marně poukazovali, že pouze důsledně imitují model z Francie, kolébky evropského právního státu. Absence právního vzdělání nebrání bývalému premiéru Laurentu Fabiusovi, aby dnes francouzské Ústavní radě předsedal. Právě tak v ní mohou dnes zasedat bývalý premiér Allain Juppé, po předchozím podmínečném odsouzení za fiktivní zaměstnávání, či bývalý prezident Nicolas Sarkozy, který je obviněný v několika probíhajících trestních procesech. Netvrdím, že Francie by měla jakkoliv měnit svoji Ústavní radu, pokud k takovému závěru sama nedojde. Pouze konstatuji, že ve střední Evropě by něco podobného liberální Evropa nedovolila.
O dvojím metru na nové členské státy svědčí i to, jak loni hlavní hráči personálně obsadili klíčové evropské instituce více méně bez nových členských států: v čele komise Němka, vlivný šéf jejího kabinetu Němec, v čele Evropské rady Belgičan, v čele parlamentu Ital, v čele Evropské centrální banky Francouzka, evropskou diplomacii vede Španěl, generálním tajemníkem Evropské rady je Dán, ovšem generální tajemnicí Evropské komise je Lotyška; patrně odměna Bruselu supervěrné Rize. Obsazení Úřadu veřejného žalobce EU Rumunkou není výsledkem rumunského vlivu, nýbrž naopak políčkem Rumunsku. Tamní vláda měla k jejímu domácímu působení zásadní výhrady (které nelze odbýt jen jako zášť potrefených korupčníků), v Lucemburku ji rozhodně vidět nechtěla. Těžko si představit, že by podobným způsobem byly ignorovány výhrady starého členského státu.
Závěr
Každý ze tří důvodů proti propojování čerpání evropských fondů s právním státem je sám o sobě dostatečně dobrý k tomu, aby ho šéfové vlád odmítli. Přesto bude s největší pravděpodobností přijat. Poláci dávají najevo, že by za určitých podmínek mohli své veto přehodnotit. Koneckonců připravovaný rozpočet je k Polsku poměrně štědrý. Maďarsko nic takového neříká, ale samotné Evropu nejspíše blokovat nebude. Pokud se nyní státy dohodnou, výsledný kompromis v nějaké podobě propojí evropský rozpočet s právním státem. Pokud ne, ostatní vyvinou na odpůrce dohody takový tlak, že nakonec stejně přijmou; zpravodajské služby už mají jistě připravené zničující složky a nahrávky.
Liberální elity do této otázky už příliš investovaly, než aby ji mohly nechat jen tak padnout. Tady nejde pouze o Evropskou komisi žíznící po nových kompetencích. Projekt má podporu šéfů klíčových vlád, představitelů zájmových a ideologických skupin i hlavních evropských médií. Případ Maďarska a Polska slouží k upevnění ideologické soudržnosti různorodého tábora evropských liberálů zahrnujícího neoliberály, levicové progresivisty, umírněnou levici i pravici.
Například nizozemský parlament přijal v prosinci rezoluci odsuzující porušování právního státu v Polsku. Nedělal to na objednávku Bruselu, nýbrž z vlastní zaslepenosti a cynismu. Pro holandské poslance bych měl dvě otázky. Čím si vysvětlují, že tolik firem z chudší střední a východní Evropy se se svým kapitálem přestěhovalo právě do země tulipánů? Nepředstavují nizozemské daňové praktiky pro Evropu mnohem větší hrozbu než polské ústavní reformy či maďarská kontrola médií?
Evropa se nám dnes rozpadá pod rukama, nedokáže čelit ani velkokapitálu ani geopolitickým hrozbám, evropské demokracie oslabují. Ale sebestředná, liberální, technokratická elita v Bruselu, Berlíně, Paříži, Haagu a leckde jinde přemýšlí jen nad tím, jak upevňovat své pozice a autoritářsky prosazovat nebezpečnou společenskou utopii. Střet s Maďarskem a Polskem to jen dokládá.