Je zákon o čipech EU správný přístup?

VSa Trendy

Opatření na ochranu dodávek polovodičů navržená v Evropském aktu o čipech by se mohla ukázat jako nesprávně zaměřená a mohla by přerůst ve škodlivý protekcionismus.

Evropský akt o čipech, který Evropská komise navrhla v únoru 2022, má být rámcem, který Komisi poskytne více pravomocí k řízení a formování úlohy Evropské unie v globálních hodnotových řetězcích pro polovodiče. Podnětem je nedostatek čipů, s nímž se evropský průmysl potýkal během krize COVID-19. Čipy jsou v moderní výrobě všudypřítomné. Například automobily obsahují stovky polovodičů. Prostřednictvím aktu o čipech, jehož část musí ještě schválit Evropský parlament a země EU, chce Komise z EU učinit silnějšího globálního hráče v oblasti výroby polovodičů a minimalizovat rizika budoucího narušení dodavatelského řetězce, napsali Niclas Poitiers a PaulineWeilová pro think tank Bruegel.

Evropský akt o čipech by proto mohl mít významné mezinárodní důsledky. Toto odvětví je příliš kapitálově náročné, specializované a vzájemně propojené na to, aby se jedna země nebo blok mohly snažit o soběstačnost. Akt o čipech je důležitý pro posílení pozice EU v odvětvích špičkových technologií, ale měl by být začleněn do širší evropské obchodní strategie. Prioritou EU by mělo být hledání způsobů koordinace s partnery v hodnotovém řetězci a zároveň udržení pozice v kontextu konfrontace mezi Spojenými státy a Čínou ohledně technologické nadvlády.

Třídílný plán

Navrhovaný zákon o čipech má tři pilíře: politiky v oblasti výzkumu, vývoje a inovací (R&D&I – Research, Development, Innovation), novou výjimku ze státní podpory pro špičkové závody na výrobu polovodičů a opatření pro monitorování dodavatelského řetězce a zásahy v krizových situacích.

První pilíř týkající se R&D&I je svou povahou nejkonvenčnější a vychází ze stávajících programů, jejichž cílem je dlouhodobě posílit ekosystém čipů v EU. Evropa má již nyní celosvětově významné postavení v oblasti základního výzkumu; cílem aktu o čipech je posílit tuto pozici podporou průmyslových inovací. Spojil by stávající (a úspěšné) programy výzkumu a vývoje, včetně projektů souvisejících s čipy v rámci programu Horizont Evropa, programu Digitální Evropa a společného podniku pro klíčové digitální technologie, pod hlavičkou nové iniciativy čipy pro Evropu.

V rámci této iniciativy chce Evropská komise vytvořit nové „otevřené“ infrastruktury pro R&D&I. Ty by podporovaly spolupráci mezi podniky a byly by přínosem pro menší podniky, u nichž je méně pravděpodobné, že budou přímo využívat státní podporu.

Zatím není jasné, kolik nových finančních prostředků je pro tyto nové iniciativy k dispozici. Komise uvedla, že chce celkově „mobilizovat více než 43 miliard eur veřejných a soukromých investic“. Samotná iniciativa čipy pro Evropu by měla mít rozpočet 11 miliard eur, ale pouze 3,3 miliardy eur z této částky by pocházelo ze samotné EU, a to přesměrováním prostředků, které již byly přiděleny v rámci programu Horizont Evropa a programu Digitální Evropa a z nichž část byla stejně vyčleněna na čipy. „Fond pro čipy“ bude využívat finanční prostředky EU a Evropské investiční banky k získání 2 miliard eur na kapitálové financování začínajících podniků v tomto odvětví. Pro zbývající část z 11 miliard eur Komise poskytuje pouze právní rámec pro investice zemí a firem.

Největší část veřejných investic bude pravděpodobně pocházet z dalšího nástroje EU, a to z významného projektu společného evropského zájmu (IPCEI) v oblasti mikroelektroniky, jehož prostřednictvím mohou země EU podporovat průmyslové projekty výzkumu a vývoje. IPCEI mají určité nedostatky v oblasti transparentnosti a řízení, ale přesto jsou vhodným – a jediným – nástrojem EU pro směřování veřejných a soukromých prostředků k průmyslovým cílům. Trhy rizikového kapitálu v EU jsou méně rozvinuté než v USA, aby podporovaly inovace v odvětví špičkových technologií. Státní dotace podporují některé projekty, ale rozvoj kapitálového financování v EU je dlouhodobějším řešením.

Nový přístup k řízení dodavatelského řetězce

Druhým pilířem aktu o čipech chce Komise zvýšit kapacitu v nejkoncentrovanější a kapitálově nejnáročnější fázi výroby čipů: ve výrobě. K dosažení cíle – stanoveného již v roce 2021 – zdvojnásobit evropskou výrobní kapacitu potřebuje EU přilákat zahraniční investice, zejména do nejnovější generace čipů, pro které neexistují evropští výrobci. Akt o čipech by umožnil zemím EU poskytovat dotace výrobcům, kteří jsou ochotni v EU vybudovat špičkové „megafabriky“. Vzhledem k celosvětovému závodu o dotace pro továrny na výrobu čipů by se jednalo o nákladný počin.

Budování domácích kapacit je pouze částí odpovědi EU na zajištění odolnějších dodavatelských řetězců. Třetí pilíř aktu o čipech předpokládá monitorování odvětví a zavedl by nástroje pro zásah v době krize. Mohlo by se jednat o „společné zadávání veřejných zakázek“ ze strany Komise jménem zemí a průmyslových odvětví EU, které by vyžadovalo, aby podniky, které využily státní podpory, dodávaly přednostně evropským zákazníkům. Mohlo by se rovněž uvažovat o kontrolách vývozu. Tento soubor nástrojů je z velké části převzat z příručky pro případ pandemie, kdy Komise obstarávala zdravotnické zboží a vakcíny pro země EU a zavedla požadavky na vývozní povolení. To, že by výroba měla sloužit nejprve zákazníkům v EU, rovněž ospravedlňuje veřejnou podporu EU. Odůvodnění těchto zásahů je však mnohem slabší v případě čipů – v zájmu soukromých společností – než v případě zdravotnických výrobků v zájmu veřejného zdraví.

Strategická otázka

To vše vyvolává širší otázku strategie. Akt o čipech je zamýšlen nejen jako odpověď na nedávný nedostatek, ale i na širší výzvu konkurenceschopnosti a vzájemné závislosti v oblasti špičkových technologií. Znamená posun k praktičtějšímu přístupu k průmyslové a obchodní politice.

Akt o čipech by znamenal, že se EU zapojí do celosvětového závodu o dotace. S cílem dosáhnout 43 miliard eur veřejných a soukromých investic se chce EU vyrovnat částkám, které vynakládá Čína (150 miliard dolarů za 10 let) a USA (52 miliard dolarů za 5 let). Odhady podpory, kterou průmyslu poskytly USA, Čína, Japonsko, Jižní Korea a EU, dosahují 721 miliard dolarů, což představuje 0,9 % celosvětového HDP v roce 2020. To jistě povede k výraznému narušení hospodářské soutěže. EU se prioritně zaměřila na omezení účinku zahraničních dotací. Skutečnost, že nyní vstupuje do globálního závodu o dotace v oblasti špičkových technologií, je známkou selhání mnohostranné kontroly dotací – a vzhledem k tomu, že většina konkurentů jsou podobně smýšlející partneři, také koordinace politik.

Kromě toho je investování veřejných prostředků do výrobních kapacit pro špičkové čipy riskantní. Investice do inovativních podniků nejsou vždy úspěšné: zvládnout tyto technologie je složité. Aby byly továrny ziskové, potřebují vysokou míru využití. V současné době vyrábějí špičkové logické čipy pouze tři společnosti na světě (TSMC, Samsung a Intel), přičemž Intel a Samsung navzdory miliardovým investicím ještě nezvládly nejnovější generaci. Tato vysoká koncentrace na vrcholu dává těmto třem firmám obrovskou vyjednávací sílu, když země soutěží o jejich přilákání. Již nyní jsou dobře financovány a jejich roční kapitálové výdaje dosahují desítek miliard dolarů. Od doby, kdy byl zákon o čipech navržen, oznámila společnost Intel plány na investice v Evropě ve výši až 80 miliard eur, ale nebyla zveřejněna žádná podpora ze strany zemí EU, o které by firma mohla jednat.

Státní podpora tomuto odvětví by měla být rovněž pečlivě vyvážena evropskou poptávkou po těchto čipech. EU v současné době spotřebovává jen velmi málo špičkových čipů jako vstupů do výroby. Nejmodernější čipy jsou nejdůležitější pro výrobky, jako jsou chytré telefony a počítače. Nedostatek čipů v automobilovém průmyslu by se lépe řešil zvýšením kapacity výroby čipů nižší třídy než špičkových čipů. Krize COVID-19 rovněž odhalila zranitelnost globálních dodavatelských řetězců v důsledku koncentrace a úzkých míst. Diverzifikace dodávek špičkových čipů mimo Tchaj-wan je důležitá, ale stejně důležitá je i diverzifikace dodávek čipů nižší třídy mimo Čínu.

Riziko nadměrné kapacity

Ačkoli celosvětová poptávka po čipech v nadcházejících letech nepochybně poroste, současný nedostatek přiměl vlády a firmy k investicím do výroby, takže nadbytečná kapacita v budoucnu není nepravděpodobná. Například ceny některých typů paměťových čipů, které nejlépe odpovídají definici komodity, by měly v roce 2022 klesnout o 16 %, protože růst nabídky převýší poptávku.

Pokud jde o řízení nabídky, zavedení mimořádných opatření by neodpovídalo realitě dynamiky nabídky a poptávky v odvětví špičkových čipů. Čipy, které by se vyráběly v „prvním zařízení svého druhu“ v EU, nejsou komodity, které lze přerozdělit. Špičkové logické čipy jsou vyráběny v továrnách podle specifikací zákazníků, které se v jednotlivých odvětvích a u různých odběratelů liší, a výroba takových čipů může trvat až 26 týdnů. Požadavek na přesměrování výroby by neodpovídal průmyslu, který nedokáže rychle přizpůsobit výrobní linky – což potvrdil nedostatek v roce 2021.

Vlády v současnosti tvoří 1 % celosvětové poptávky po čipech. Pokud by Komise jednala jako kupující, musela by si vybrat, kterým společnostem přidělí omezené dodávky – zároveň by tak zhoršila situaci všem ostatním. Tento problém lze mnohem lépe vyřešit tím, že firmy přezkoumají kompromis mezi štíhlými zásobami a udržitelností dodávek. Soukromý sektor by se měl přizpůsobit rizikům v globálních hodnotových řetězcích, jichž byl svědkem během pandemie – začíná tak činit.

Taková opatření vyvolávají rizika nepříznivých hospodářských důsledků a politických zpráv. Protekcionistická opatření v odvětví, v němž je EU v současné době závislá na dovozu, by mohla vytvořit precedens, který by byl v neprospěch EU, pokud by jej napodobili další hráči. Nedostatek čipů nebyl důsledkem zákazů vývozu, ale mnoha ekonomických faktorů. Pokud byla v odvětví čipů zavedena opatření na kontrolu vývozu, bylo to z důvodu geopolitického soupeření a nebylo to zaměřeno na EU. I když důvody pro kontroly vývozu v EU – hospodářská činnost nebo národní bezpečnost – zůstávají nejasné, jejich signál je jasně protekcionistický. EU může na politice „ožebrač svého souseda“ v tomto odvětví tratit více než ostatní.

Potřeby svalnatější obchodní politiky by bylo lépe dosáhnout prostřednictvím obecných nástrojů na ochranu obchodu než prostřednictvím kontrol vývozu specifických čipů. EU by se měla bránit nekoordinovaným protekcionistickým reakcím vyvolaným zvýšeným rizikem a nejistotou v dodavatelském řetězci od krize COVID-19 a ruské agrese proti Ukrajině. Tento okamžik by se měl proměnit v příležitost pro udržitelný obchod: jde o vyváženost mezi vytvořením globálních koordinačních struktur mezi podobně smýšlejícími partnery pro strategicky důležité výrobky a zachováním politické nezávislosti na hráčích, jako jsou USA.

Celý článek najdete na tomto odkaze: Poitiers, N. a P. Weil (2022) „Is the EU Chips Act the right approach?“, Bruegel Blog, 2. June.

 Psali jsme: 

Články zveřejněné v rubrice Trendy nemusejí vyjadřovat názor redakce.

Dočetli jste jeden z našich článků? Nezapomínejte, prosíme, na dobrovolné předplatné, které je příspěvkem k další nezávislosti a na fungování !Argumentu a také investicí do jeho budoucnosti. Více o financování zdola se dozvíte zde.