Jaroslav Ungerman píše o tom, jak EU hledá další a v unijním žargonu „vlastní“ zdroje na svoji „obnovu a posílení“. Z čích kapes „vlastní“ zdroje půjdou?
Následující text vychází dokumentů Evropské komise, které reagují na problémy vyplývající z velkorysého plánu na „obnovu a posílení EU“ předložený Evropskou komisí.
V roce 2020 společně Evropský parlament, Rada a Komise vyhlásily plán na získání nových vlastních zdrojů, kterými by se měl financovat program na podporu oživení NextGenerationEU.[1] Záměr měl být financován nejen z vlastních zdrojů, resp. z rozpočtu EU, ale Komise si chce na něj také půjčit na finančním trhu. Dnes se proto hledají zdroje, jak zajistit splácení tohoto úvěru, protože na jeho splácení dosavadní vlastní zdroje Komise, resp. EU nebudou stačit.
Podle tohoto plánu si EK také stanovila, že by „výdaje z rozpočtu Unie související se splácením nástroje Evropské unie na podporu oživení neměly vést k nepřiměřenému snížení programových výdajů nebo investičních nástrojů v rámci víceletého finančního rámce. Je rovněž žádoucí zmírnit zvýšení vlastního zdroje založeného na hrubém národním důchodu (HND) pro členské státy“. Proto „orgány budou usilovat o zavedení dostatečných nových vlastních zdrojů s cílem pokrýt částku, která odpovídá očekávaným výdajům spojeným se splácením. V souladu se zásadou univerzálnosti by to nevedlo k vyčlenění nebo přidělení žádného konkrétního vlastního zdroje na pokrytí konkrétního druhu výdajů“.
Už z této formulace je zjevné, že nesníží-li se jiné výdaje unijního rozpočtu, pak nevyhnutelně musí EU získat další zdroje do svého rozpočtu. O tom se ovšem při schvalování těchto velkorysých plánů zřejmě příliš nehovořilo.
Jaké vlastně má EU vlastní zdroje? EU přece nemá žádné vlastní zdroje, takové které by pocházely z nějaké její činnosti, od firem, které vlastní apod. Vždycky to jsou zdroje, které Evropské komisi svěřily členské státy – tedy pocházejí z daní, které zaplatili občané, resp. firmy do státních rozpočtů svých států a odtud přešly tyto peníze do rozpočtu EU.
Toto vymezení původu tzv. vlastních zdrojů EU je důležité především proto, že by bylo žádoucí očekávat, že se svěřenými penězi se bude zacházet s náležitou péčí. Stejně tak jako požadujeme, aby státní rozpočet našeho státu zacházel s penězi daňových poplatníků s náležitou péči, pak je nutno stejné chování očekávat od EK. Jen dodejme, že roční rozpočet stejně jako víceletý finanční rámec schvaluje Parlament, Rada i Komise a v podstatě vždy projde návrh Komise. Je-li zajištěna potřebná většina, pak není problém.
Z výše uvedeného sdělení vyplývá, že Komise, když ohlásila velkorysý plán na posílení EU, neměla dostatečnou představu o tom, jak tento program bude financovat, resp. jak získá prostředky na splácení případných úvěrů, které si plánuje k tomu účelu vzít.
Jak známo, program NextGenerationEU je odhadován na 806 mld. eur, z toho budou granty 338 mld. eur a úvěry 385 mld. eur. Splácení těchto úvěrů začne v roce 2028 a bude trvat třicet let až do 2058. K těm číslům jen malou osobní poznámku: vždy přemýšlím o tom, jak někdo dokáže s přesností na jednu miliardu (tj. s přesností 0,12 %) odhadnout nějaké náklady vynakládané po dobu více – v tomto případě třiceti – let. Proč se nepoužívá určité rozmezí nebo interval výdajů?
Úvěry si bere Evropská komise a na jejich splácení její současné rozpočtové příjmy nestačí, protože, jak bylo řečeno, nechce splácením těchto úvěrů omezit financování všech dosavadních programů. Neuvažuje tedy, že by změnila strukturu a alokaci rozpočtových výdajů.
Proto v prosinci 2021 navrhla Komise tři nové zdroje příjmů pro rozpočet EU [2], z nichž jeden je založený na příspěvcích ze systému obchodování s emisemi (ETS), další na mechanismu EU pro uhlíkové vyrovnání na hranicích (CBAM) a třetí na podílu zbytkových zisků největších nadnárodních společností, které se budou přerozdělovat státům EU podle dohody OECD/G20 o prvním pilíři. Podrobnosti tohoto plánu ještě známy nejsou.
Tyto zdroje ovšem nestačí k pokrytí potřeb Unie a tak se Komise zavázala, že do konce roku 2023 předloží další návrhy nových vlastních zdrojů. Po zdlouhavých jednáních bylo dosaženo kompromisu, kde vedle již schválených zdrojů financování byl doplněn nový vlastní zdroj založený na statistických datech.
Balíček „Fit for 55“ a nové vlastní zdroje
V prosinci 2022 se EU dohodla na úpravě balíčku „Fit for 55“ s cílem dále zrychlit přechod na uhlíkovou neutralitu a proto požaduje dosáhnout do roku 2030 v oblasti klimatu – snížit emise skleníkových plynů alespoň o 55 % ve srovnání s úrovněmi z roku 1990 a do roku 2050 dosáhnout úplné klimatické neutrality.
Jak bude dále patrné, tak EU chce zvýšit svůj podíl ze stávajícího systému obchodování s emisemi (ETS) a současně rozšířit působnost systému ETS na emise z námořní dopravy a postupně zcela zrušit bezplatné povolenky pro odvětví letecké dopravy.
Velmi tvrdé opatření se pak týká zavedení systém obchodování s emisemi pro budovy, silniční dopravu a další odvětví. Ke kompenzaci dopadů na obyvatelstvo se pak počítá od ledna 2026 se zřízením Sociálního fondu pro klimatická opatření. Ten by měl pomoci členským státům řešit dopady nového systému obchodování s emisemi na zranitelné domácnosti, uživatele dopravy a mikropodniky.
Zásadní otázkou však je – jakým způsobem bude řešen dopad tohoto opatření na domácnosti v tak rozdílných klimatických podmínkách, jaké jsou na území EU. Na jedné straně se vyhlásí tvrdá opatření na potlačení emisí a zdaní se emise a současně se vytvoří fond na odstranění tvrdosti těchto opatření na obyvatelstvo. Zbývá odpovědět na jediné: jaký bude výsledný efekt těchto opatření? A také, jak to bude s cenami energií, které už dnes rodinné rozpočty mnoha domácností velmi zatěžují.
Posledním bodem je nový mechanismus uhlíkového vyrovnání na hranicích – má začít přechodně fungovat od října 2023. Definitivně systém vstoupí v platnost od ledna 2026, přičemž posílí ambice EU v oblasti klimatu a zabrání úniku uhlíku.
V souhrnu tato opatření dále zatíží podnikatelskou aktivitu a zejména dojde k dalšímu nárůstu – fakticky daňového – zatížení obyvatelstva, budou-li zavedeny poplatky za emise z budov, tedy za vytápění budov. Samozřejmě, že se také podstatně zvýší náklady na leteckou přepravu, tedy porostou ceny letenek. Konkrétně v letecké dopravě je cílem odbourat vnitrostátní lety a lety na vzdálenost kratší než hodina letu.
Pro ČR může mít tento postup velmi nepříznivé dopady. Měly by vzrůst požadavky na spojení prostřednictvím vysokorychlostních železnic (např. do Vídně, Berlína). Takové spoje však na našem území vůbec nemáme a v dohledné budoucnosti ani mít nebudeme – na rozdíl od západní a střední Evropy.
Komise navrhuje odložit na rok 2028 zavedení vlastního zdroje z nového systému obchodování s emisemi, který by měl být vytvořen již v roce 2027.
Zásadním problémem je prudký růst ceny uhlíku. Když Komise předložila legislativní návrhy „Fit for 55“, předpokládaná cena za tunu CO2 činila 55 eur na období 2026 – 2030 (v cenách roku 2020) [3]. V roce 2022 se cena ve stávajícím systému obchodování s emisemi zvýšila na 80 eur.
Roční příjmy členských států z dražeb povolenek se zdvojnásobily z přibližně 15 miliard eur v roce 2020 na téměř 30 miliard eur v roce 2022. To ovšem není konečná cena, ta cena se v dalších letech bude měnit – patrně zvyšovat.
Komise v pohybu cen povolenek spatřuje možnost získat další zdroje a proto nyní navrhuje zvýšit svůj podíl na výnosu povolenek. Proto navrhuje sazbu 30 % z veškerých příjmů z obchodování s emisemi v EU, která by byla přímo příjmem rozpočtu EU.
Komise se proto chce na tomto zvýšení podílet. Nakonec byla to přece její zásluha, když zavedla tyto povolenky a – jaksi mimoděk (?) – to vedlo k prudkému nárůstu jejich cen. Je zvláštní, že nikdo v Komisi takový vývoj neočekával, i když jde o zcela typickou reakci na to, když se takový nástroj dá na trh a umožní se s ním obchodovat. Proč si nikdo neuvědomil, že právě emisní povolenky jsou téměř ideální nástroj pro cenové spekulace? Na to se těžko hledá odpověď.
Jak se bude vyvíjet cena povolenek dál, to je velká otázka. Pokud poroste, což je velmi pravděpodobné, jak se zachová Komise? Bude chtít dále zvýšit svůj podíl s poukazem na to, že při vyšší ceně státy dostávají více než čekaly?
Nebo se prosadí návrh, aby se z výnosu povolenek financovaly dotace domácnostem postiženým růstem nákladů na energie. Potom ovšem bude těžké vysvětlit, proč zvyšujeme ceny povolenke a současně – z druhé strany – domácnosti dotujeme.
Celkové příjmy Komise vytvořené zvýšeným podílem na ETS by od roku 2028 dosáhly přibližně 19 miliard eur ročně. Členským státům by v průměru připadalo 46 miliard eur ročně [4].
To ovšem platí pouze za situace, že se nezmění současný výběr poplatků. Ovšem komise chce rozšířit počet plátců za emisní povolenky. Podle všeho však vůbec nemají v Komisi ani rámcovou představu, jak se změní objem těchto plateb, zda vzroste jedenkrát či vícekrát. A už vůbec nemají představu, jak to dopadne do rozpočtů firem či domácností.
Pokud jde o vlastní zdroj založený na mechanismu uhlíkového vyrovnání na hranicích, Komise se domnívá, že navrhovaná sazba je i nadále přiměřená. Očekává se, že mechanismus uhlíkového vyrovnání na hranicích bude do rozpočtu EU od roku 2028 přispívat přibližně částkou 1,5 miliardy eur.
Dočasný vlastní zdroj založený na statistických údajích o zisku společnosti
Evropská komise spatřuje další zdroj pro řešení financování programu NextGenerationEU v zavedení zdanění právnických osob na základě dohody OECD/G20 o prvním pilíři.
Podle některých interpretací bylo již dosaženo značného pokroku v reformě mezinárodního systému daně z příjmů právnických osob, nicméně mnohostranná úmluva však dosud nebyla podepsána a ratifikována, což znamená, že ještě nemůže vstoupit v platnost.
Komise měla předložit ve třetím čtvrtletí roku 2023 návrh nazvaný Podnikání v Evropě: rámec pro zdanění příjmů (BEFIT).
Tímto návrhem se – podle předkladatelů – má řešit dvojí zdanění a zjednodušit pravidla pro daň z příjmu právnických osob a dodržování daňových předpisů a zajistit rovné podmínky pro podniky. To má údajně přispět k zatraktivnění EU pro přeshraniční investice a podpořit růst.
Rámec BEFIT bude zatím povinný pro velké firmy s celkovými ročními výnosy ve výši 750 milionů eur (více než 15 mld. Kč) nebo více. Jednání v Radě by měla být zahájena ve čtvrtém čtvrtletí roku 2023.
Do doby, než bude možné stanovit vlastní zdroj založený na příslušné dani, Komise navrhuje vlastní zdroj založený na statistických údajích ze systému národních účtů. Tedy bez toho , že by tuto daň platily jen dotčené firmy, ale fakticky všechny firmy – samozřejmě zprostředkovaně.
Mělo by jít o příspěvek placený státem, který je vypočtený na základě statistik národních účtů v rámci evropského systému účtů (ESA).
Statistický základ pro výpočet příspěvku vlastního zdroje by se definoval pomocí harmonizovaného ukazatele, který se podle jeho předkladatelů přibližuje ziskům společností – jde o hrubý provozní přebytek.
Údajný základ zisku společností v EU by se vypočítal ze sektorových národních účtů finančních a nefinančních podniků.
Pro jednotlivé státy by se pak stanovil vynásobením sazby 0,5 % z objemu hrubého provozního přebytku (gros operating surplus) stanoveného pro sektory finančních a nefinančních podniků. Očekávané příjmy by v průměru činily přibližně 16 miliard eur ročně.
K samotnému vymezení provozního přebytku lze použít jeho definici podle statistické ročenky ČR. Podle ní je provozní přebytek tvořen zisky podnikatelských subjektů, úroky a jinými důchody z vlastnictví kapitálu. Je to rozdílová položka mezi hrubou přidanou hodnotou, náhradami zaměstnancům a čistými daněmi z výroby a dovozu. Provozní přebytek v sektoru domácností obsahuje také činnosti bydlení ve vlastním obydlí – ten by však neměl být zdaňován.
Předpokládejme, že tato definice provozního přebytku, tedy včetně přebytku domácností, bude v plné míře uplatněna i při jeho propočtu za českou ekonomiku. Podle dat za rok 2020 bylo v ČR dosaženo 1406 mld. Kč provozního přebytku celkem, z toho byl 670 mld. Kč provozní přebytek domácností. Tedy možný provozní přebytek představuje zhruba 800 mld. Celkový hrubý domácí produkt ČR v tomto roce dosáhl 5 701 mld. Kč.
Lze předpokládat, že by český podíl na odhadovaném příjmu EU (16 mld. eur, tj. 385 mld. Kč), resp. na této dani, mohl (s přihlédnutím k velikosti ekonomiky) dosahovat zhruba 10 až 15 mld. Kč – zjevně jako výdaj státního rozpočtu (0,5 % českého provozního přebytku je pouze 4 mld. Kč, ovšem korekce k velikosti ekonomiky by předpokládám mohla tuto úroveň zvýšit až na 10 až 15 mld. Kč).
Návrh Evropské komise na získání dalšího „vlastního“ zdroje pro svoji politiku lze také pokládat za další z pokusů centralizovat moc v Evropské komisi, kdy se vzdaluje toto rozhodování z jurisdikce členských států do Bruselu.
Kromě toho navrhovaný způsob, kdy nebude možné tuto daň platit jinak než ze státního rozpočtu, pak znamená, že to bude i obyvatelstvo, které bude muset tuto další evropskou daň také platit. Příjmy státního rozpočtu z daní z příjmů a DPH tvoří většinu příjmů státního rozpočtu, tedy ať se nám to líbí, či nikoli, bude se obyvatelstvo na této dani také většinově podílet.
Za situace, kdy se rozšiřuje systém emisních povolenek i na vytápění budov, to nevyhnutelně dále výrazně zatíží rozpočty domácností.
Za vůbec nejzávažnější na tomto opatření nutno považovat fakt, že se Evropská komise rozhodne přijímat úvěry – za podmínek, které jsou patrně nejasné (a o jejich stabilitě na tak dlouhé období lze pochybovat) – aniž by měla ujasněno, z jakých finančních zdrojů je bude dalších 30 let splácet.
Poznámky:
[1] Interinstitucionální dohoda mezi Evropským parlamentem, Radou Evropské unie a Evropskou komisí o rozpočtové kázni, spolupráci v rozpočtových záležitostech a řádném finančním řízení, jakož i o nových vlastních zdrojích, včetně plánu zavádění nových vlastních zdrojů (Úř. věst. LI 433/28, 22.12.2020, s. 28).
[2] Návrh Komise ze dne 22. prosince 2021, kterým se mění rozhodnutí (EU, Euratom) 2020/2053 o systému vlastních zdrojů Evropské unie, COM(2021) 570 final.
[3] Viz zprávu o posouzení dopadů připojenou ke směrnici Evropského parlamentu a Rady, kterou se mění směrnice 2003/87/ES o vytvoření systému pro obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů v Unii, rozhodnutí (EU) 2015/1814 o vytvoření a uplatňování rezervy tržní stability pro systém Unie pro obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů a nařízení (EU) 2015/75. Pracovní dokument útvarů Komise SWD(2021) 601 final.
[4] Na základě ceny uhlíku ve výši 80 eur pro stávající systém obchodování s emisemi a mechanismus uhlíkového vyrovnání na hranicích. U nového systému ETS vychází předpokládaná cena uhlíku z posouzení dopadů z roku 2021.