Ekonom Lubomír Civín rozebral návrhy ECB, které se týkají otázky řešení bankovních krizí a zvláště potom sanování bank v problémech. Nové návrhy se posouvají směrem k sanování bank z vlastních zdrojů, což se může dotknout všech běžných střadatelů.
Už delší dobu, zejména však po ukončení nešťastného opatření ČNB v oblasti umělého snižování kurzu české koruny z roku 2013 (mimochodem doporučeného tehdy misí MMF konané v ČR), se u nás vede diskuze o otázce, zda má ČR vstoupit, či nevstoupit do eurozóny. Měl jsem možnost se k této otázce několikrát vyjádřit na různých fórech, přičemž jsem se k tomuto problému stavěl záporně, a to nejen z důvodu existence nevýhodného kursu Kč k Euru, který tři a půlroční intervence ČNB z listopadu 2013 zdeformovala natolik, že zastavila proces reálné konvergence české ekonomiky k vyspělým zemím západní Evropy. Pro tuto argumentaci jsem použil i řadu dalších argumentů týkajících se vnitřních faktorů, vnějších vlivů i načasování potenciálního vstupu ČR (podrobněji viz).
Při podrobném prostudování dokumentu zveřejněného Evropské centrální banky (ECB) v květnu 2017 v rámci Přehledu o finanční stabilitě 2017 (Financial Stability Review 2017, ECB Frankfurt a/M, ISSN 1830-2025) a Názoru ECB z 8. listopadu 2017 na revizi rámce EU k řešení bankovních krizí (CON/2017/47) k argumentům, které by měly v diskuzi o vstupu ČR zaznívat, přibyl další, a to dost diskutabilní argument. Váže se na problematiku tzv. bankovní unie, o jejíž vznik dnes mnozí představitelé EU, ale i některých členských zemí Eurozóny usilují. Koncepce bankovní unie je dalším strategickým krokem zaměřeným na budování autonomie bankovního sektoru na veřejných rozpočtech, což se v odborné terminologii označuje jako záměna procesů bail-out (sanace bank ze státního rozpočtu) procesem bail-in (sanace z vnitřních zdrojů bankovního sektoru, či jednotlivé banky a jejich akcionářů).
Kdo se má podílet na úhradě ztrát bank?
Evropská komise v roce 2012 jako součást dlouhodobějšího výhledu hospodářské a fiskální integrace vyzvala k vytvoření bankovní unie, která by bankovnímu sektoru poskytla pevnější základy a obnovila důvěru v euro. Bankovní unie by měla stát na třech pilířích a být zaváděna postupně, a to jak přesunutím bankovního dohledu na evropskou úroveň, vytvořením jednotného rámce pro řízení bankovních krizí, tak i společného systému pro pojištění vkladů. Prvních dvou kroků bylo dosaženo zřízením jednotného mechanismu dohledu (SSM) a jednotného mechanismu pro řešení krizí (SRM), které vznikly v roce 2014 na základě směrnice EU 2014/59 ze dne 15. května 2014, stanovící rámec pro ozdravné postupy a řešení krize úvěrových institucí a investičních podniků (dále BRRD). Třetí součást koncepce, tj. Evropský systém pojištění vkladů (EDIS) vzniká postupnými kroky. Bankovní dohled (SSM) má za cíl zabránit bankovním krizím a fungovat jako mechanismus včasného varování, mechanismus řešení bankovních krizí (SRM) umožňuje řídit znepokojení trhů při selhání bank a minimalizuje dopady na finanční stabilitu. Zatímco Směrnice BRRD stanoví rámec pro všechny banky v EU, Nařízení o Mechanismu jednotného řešení krizí č. 804/2014/EU (SRM) definuje jednotné rozlišení pro instituce v rámci eurozóny (a představuje tzv. druhý pilíř bankovní unie). Práce na finalizaci celého konceptu bankovní unie však pokračují. Evropská komise v roce 2016 představila legislativní balíček, jehož cílem je změnit obě součástí současného systému obezřetnostního dohledu, stejně jako rámec řešení bankovních krizí. Revize zahrnuje implementaci několika mezinárodních standardů do práva EU (některé regulace, které přijala Basilejský výbor po roce 2010 známé jako novelizace a doplňky k Basel III, standardy TLAC- celková kapacita absorpce ztrát – Total Loss Absorbing Capacity), MREL – minimální požadavky na vlastní kapitál a vhodné závazky – Minimum Requirement on Equity and Eligible Liabilities) a zavedení balíčku technických zlepšení (zejména označených jako neúmyslné důsledky nařízení ve výzvě k předkládání návrhů důkazů zahájené Komisí). Souběžně byl také uvolněn legislativní návrh na harmonizaci hierarchie věřitelů, zejména seniorních dluhopisů a podřízeného dluhu bank v celé EU. V podstatě se tedy jedná o nové vymezení okruhu těch subjektů, které by se měly podílet na úhradě ztrát dané banky a následně nepodléhaly ochraně svých depozit.
Návrh Komise z roku 2016 byl pouze prvním krokem v prosazení změn v rámci evropské legislativy. Proces jednání začal v Parlamentu a v Radě, přičemž obě strany musí dosáhnout vnitřní dohody předtím, než může začít rozprava tří stran procesu (EK, Parlamentu i Rady) a dojde k dohodě o konečném znění textu. Očekává se, že proces vyjednávání bude trvat přibližně jeden rok a po schválení konečného znění budou různá opatření obsažená v tomto přezkumu mít konkrétní datum vstupu v platnost.
Pro identifikaci záměrů dalšího směřování celého konceptu bankovní unie je důležité se podrobně zaměřit na jednotlivé dokumenty, které proces ustavování kompletní koncepce doprovázejí, případně taky doprovodný výklad a stanoviska zainteresovaných institucí v rámci EU, případně eurozóny. V tomto kontextu je zajímavá diskuze o řadě opatření, přičemž diskutabilní jsou stanoviska samotné ECB, která přitom hraje roli hlavního koordinátora a realizátora postupné bankovní reformy v eurozóně, případně v zemích, které sice nejsou jejími členy, ale mají zájem se do projektu zapojit. Uvedená direktiva byla novelizována naposled Směrnicí EP a Rady (EU) 14.6.2017.
V letošním listopadu EK pokračuje v procesu negociace zůčastněných institutí novým návrhem regulace Komise z dne 14.11. 2017, která se zatím jako první krok uvedených změn týká metodiky oceňování aktiv a pasiv bank a investičních firem. Jen pár dní před tímto krokem 8.11.2017 ECB zveřejnila svůj „Názor k reformě direktivy BRRD”, týkající se řady otázek; kromě jiného jde o otázku ochrany věřitelů bank v selhání, ve kterých byl zahájen proces záchrany.
Od sanace státem k sanaci ze zdrojů banky
Právě tyto návrhy však vyvolávají největší kritiku se strany pozorovatelů a obavy z dopadů celkového konceptu např. zde. Poukazuje se na to, že některé kroky, které byly aplikovány například v Itálii při řešení krize banky Monte dei Paschi di Siena v prosinci 2016, připravily o úspory ve formě bankovních konvertibilních obligací (dluhopisů, které je možné povinně vyměnit za akcie) tisíce drobných střadatelů i malých podnikatelů, jejichž peníze byly použity na pokrytí ztráty kapitálu této banky (ve výši 5.5 mld. EUR), právě s využitím článku 32(4) BRRD, protože nepodléhaly ochraně vkladů. Dalším případem aplikace nové strategie byla sanace další italské banky Veneto Banco, při které byly na bail-in použity dluhopisy drobných střadatelů, jichž bylo asi 200 000 a malých podniků v počtu 40 000. I když italská vláda nakonec musela část ztrát sanovat formou bail-out, byly to příklady změny strategie směřované na přechod k strategii bail-in, na kterou doplácí drobní střadatelé dokonce na dvou úrovních, jednou jako veřitelé banky a podruhé jako daňoví poplatníci financující státní rozpočet podílející se na části sanace v rámci bail-outu.
V širším kontextu myšlenka nahradit proces bail-out procesem bail-in (z vnitřních rezervních fondů bank jak na národní, tak na mezinárodní úrovni – což je právě EDIS), otevřela velmi významnou diskuzi na téma ochrany věřitelů bank.
V praxi by to ovšem znamenalo zásadní změnu ve stávajících principech systému regulace a dohledu bankovního sektoru, jak je praktikován ve většině zemí světa (nejen v EU, ale i USA a v řadě dalších zemí). Jedná se totiž o zrušení ochrany vkladů vkladatelů v bankách tak, jak ji známe doposud, tj. k tomu, aby případné ukončení činnosti úvěrové instituce mělo minimální dopady především na drobné klienty bank. K tomu slouží pojištění pohledávek z vkladů, které je upraveno v ČR zákonem o bankách č. 21/1992 Sb. V rámci bankovní reformy uvnitř eurozóny by tento mechanismus měl zajišťovat právě již zmíněný EDIS, který se postupně vytváří a o jehož obsahu se vedou důležité diskuze. Kategorie pojištěných pohledávek z vkladů má důležitou úlohu pro fungování finančního systému zemí.
Podle webových stránek ČNB ) má existující „ pojištění pohledávek z vkladů dvě hlavní funkce: preventivní (snižuje riziko výběrů vkladů z úvěrových institucí veřejností – známých jako „run na banku“, jestliže se rozšíří pravdivá nebo i nepravdivá – negativní informace o finanční situaci úvěrové instituce) a sanační pro vkladatele. Výplatu náhrad za pohledávky z pojištěných vkladů zajišťuje v ČR od 1. ledna 2016 Garanční systém finančního trhu, který spravuje Fond pojištění vkladů. Výše náhrady se vypočítává z celkového objemu pojištěných pohledávek z vkladů jednotlivého vkladatele u dotčené banky nebo družstevní záložny a poskytuje se ve výši 100 % tohoto objemu, maximálně však do výše ekvivalentu 100 000 EUR pro jednoho vkladatele u jedné banky nebo družstevní záložny.
Nové návrhy Evropské unie
Zdá se, že ECB tento režim navrhuje zrušit svou inovací při jednání o úpravách zmíněné direktivy BRRD, přičemž subjektem prosazujícím změny je Evropská komise. Ta předložila návrh úprav původních direktiv z roku 2014, která definovala základní struktury záchranného mechanismu EU v rámci postupů k tvorbě bankovní unie v rámci eurozóny. Tyto návrhy změn příslušných direktiv a diskuze k nim jsou předkládány Radě a Parlamentu postupně, proces byl zahájen v listopadu loňského roku, a naposledy 14. listopadu 2017.
Návrhy, které se zde objevují a jejich zdůvodnění jsou dost významné:
První návrh se týká využití omezení přístupu střadatelů ke svým peněžním prostředkům.
Druhý návrh se týká vymezení některých druhů věřitelů, kteří by měli být vyjmuti z ochrany věřitele.
Obsah prvního návrhu se týká využití omezení přístupu střadatelů ke svým peněžním prostředkům při využití tzv. pre-resolution moratoria (odepření možnosti výběru peněžních prostředků drobných střadatelů v době moratoria předcházejícímu vyřešení selhání dané bankovní instituce): hlavním cílem moratoria před vyřešením selhání by mělo být zabránit vážnému zhoršování účetní rozvahy úvěrové instituce. Zejména nástroj moratoria před vyřešením by poskytl příslušnému orgánu dostatečný čas, aby v případě potřeby dokončil hodnocení “neuspokojivého nebo pravděpodobného selhání”, a to i s ohledem na čas potřebný k přijetí takového formálního rozhodnutí, což rovněž vyžaduje konzultace orgánu pro řešení krizí. Navíc moratorium poskytuje delší dobu k tomu, aby orgán pro řešení problémů zahájil souběžně přípravy na řešení úkolů.
ECB ve zmíněném Názoru k tomuto problému podává následovné vysvětlení: „Účinné moratorium před vyřešením musí mít co nejširší rozsah, aby bylo možné včas reagovat na odliv likvidity“. Zdánlivě se přitom jedná o nenápadné úpravy v textu pozměňovacího návrhu bodu (19), článku č.1 navrhované direktivy, přijaté původně na jaře 2014 Evropskou Komisí ( BRRD – Bank Recovery and Resolution Directive 2014/59/EU). Článek 29a odst. (3), který jenom škrtá v návrhu zdánlivě nenápadné sousloví: covered deposits (což jsou pojištěné vklady drobných vkladatelů bank, kterými mají být sanovány postižené banky sanovat v případě bankrotu).
Podle „Názoru“ ECB by maximální doba trvání moratoria měla činit celkem pět pracovních dnů, což je omezení, které je rovněž nezbytné vzhledem k závažnému dopadu moratoria na práva věřitelů. ECB ve svém „Názoru“ upozorňuje na to, že „prodloužení doby, během které vkladatelé nemají přístup k jejich vkladům, podkopávají důvěru v bankovní systém a mohou nakonec představovat riziko pro finanční stabilitu.“ Je nutno ovšem upozornit na to, že těch 5 dnů neznačí počet dní od prohlášení moratoria, ale počet dní, které uplynou od doručení žádosti věřitele (střadatele) o povolení výplaty, což může pro něj reálně znamenat mnohem delší období bez přístupu ke svým penězům.
Návrh ECB obsažený v již zmíněném “Názoru“ sice toto opatření omezuje jen na období 5 pracovních dnů, avšak ve svém stanovisku vysvětlujícím toto opatření a dokonce i ve Přehledu finanční stability ECB již v roce 2016 se objevila jiná, mnohem revolučnější idea, ke které by ECB chtěla dospět, a to zrušit na národní úrovni ochranu vkladů úplně a propojit ji s fungováním EBIS, ale v jiném rozsahu ochrany.
Obecná výjimka pro pojištěné vklady a pohledávky v rámci systémů pro odškodnění investorů by měla být nahrazena omezenými diskrečními výjimkami, které má poskytnout příslušný orgán s cílem zachovat určitou míru flexibility. Podle tohoto přístupu by příslušný orgán mohl například umožnit vkladatelům, aby zrušili omezené množství vkladů na denní bázi (tzv. na viděnou) v souladu s úrovní ochrany stanovenou směrnicí o pojištění vkladů (DGSD). Podobná opatření, i když v trošku jiném kontextu (tj. v souvislosti s řeckou, či kyperskou dluhovou krizí) již byly v nedávné době aplikovány.
V ČR je uvedená problematika díky tomu, že nejsme členy Eurozóny řešena mnohem výhodněji. Zákon o bankách v novele zakotvuje od 1. 1. 2016 možnost výplaty zvýšené náhrady za pojištěné pohledávky z vkladů fyzických osob ve výši až 200 000 EUR pro jednu oprávněnou osobu u jedné banky nebo družstevní záložny, pokud jde např. o vklady plynoucí z dědictví, vypořádání společného jmění manželů při rozvodu manželství, prodeje nemovitosti určené k bydlení, odstupného, odbytného nebo odchodného vyplaceného při skončení pracovního nebo služebního poměru, jednorázového vyrovnání z penzijního připojištění se státním příspěvkem nebo doplňkového penzijního spoření nebo pojistného plnění pro případ úrazu, nemoci, invalidity nebo smrti. K takovému vkladu musí dojít během tří měsíců před rozhodným dnem.
Při srovnání režimu BRRD a naší legislativy vidíme, že nově navrhovaný režim pro Eurozónu je mnohem nevýhodnější.
Ve druhém případě se mění množina klientů bank, na které má dopadnout sanace banky tím, že se stanou kapitálem banky v selhání. tj. jejichž pohledávky vůči bance v selhání by se měly stát jedním ze zdrojů procesu bail-in formou kapitalizace vybraných typů dluhů banky na její vlastní kapitál v souladu s vymezením MREL (který je výčtem závazků banky zařazených do povinné kapitalizace) :
Z pohledu finanční stability může být řešitelnost řešení snížena, pokud by nové “neupřednostňované” seniorní a podřízené dluhové nástroje měli držet drobní investoři. Proto by bylo možné zvážit jasné a snadno srozumitelné požadavky na zveřejňování informací a další záruky, které by zvýšily povědomí investorů o rizicích spojených s těmito nástroji.
To lze chápat jako první krok ECB k ústupu od ochrany věřitelů bank. Je to tak trochu směřování ke koncepci, kterou zavedl v rámci bankovní reformy Nový Zéland, který pojištění věřitelů úplně zrušil. Tento krok je v rámci jejich legislativy doplněn kromě zveřejňování informací provázán s dalšími nástroji, jako např. jsou osobní (a to i trestněprávní) odpovědnost členů statutárních orgánů za škody způsobené věřitelům a jejich pravidelnou osobní certifikací. Podobné nástroje však v evropském bankovním systému neexistuji a ani ECB o nich neuvažuje.
Do určité míry se proto ECB snaží svůj návrh zmírnit tím, že by drobným věřitelům zamezila přístup k některým dluhovým instrumentům:
„Ve stejném smyslu může být vhodné zvážit požadavek minimální nominální hodnoty nejméně 100 000 EUR na jednotku pro každý takový nástroj. Tím by se zvýšil investiční práh, a tím se také zvýší povědomí investorů, čímž se omezí přímé investice drobných věřitelů.“ (článek 5.2) „Návrhu“. Nemyslím však, že se tím problém ochrany věřitelů zásadně změní. Neznám totiž příliš mnoho lidí, kteří podrobně studují Výroční zprávy bank, v nichž mají uloženy svoje peníze, dokonce si myslím, že většina z nich ani neví, že takovéto zprávy jsou pravidelně publikovány. Takže to gesto o zveřejňování informací pro snížení informační asymetrie je do značné míry jenom symbolické.
Určitě by bylo možno nalézt i další výhrady k postojům bankovního establishmentu reprezentovaným ECB či některými dalšími centrálními bankami. Myslím, že zde uvedené výhrady jsou v rámci možnosti analýzy asi nejdůležitější a měly by sloužit jako příspěvek do diskuze o možnosti vstoupit do Eurozóny, navrhovaný některými politiky bez jakékoliv důkladné znalosti, co všechno tento krok znamená pro občany naší země.