Podle nového stanoviska ČMKOS trpí návrh rozpočtu na rok 2021 problémy, které se později mohou řešit například zvýšením nepřímých daní a větší finanční spoluúčastí občanů ve zdravotnictví a sociálních službách.
Úvodem – poznámky k charakteru, přípravě, zpracování a projednávání návrhu státního rozpočtu na rok 2021
Koronavirová krize velmi silně zasáhla nejen stávající státní rozpočet na rok 2020,[1] ale i celý rozpočtový proces přípravy rozpočtu na rok 2021, a to v mnoha ohledech.
Při zaměření energie vlády na opakující se úpravy státního rozpočtu na rok 2020 jí na konci května nezbyl čas na přípravu rozpočtu na rok 2021. Dokument „Příprava státního rozpočtu České republiky na rok 2021 a střednědobého výhledu na léta 2022 a 2023“, doposud pravidelně projednávaný se sociálními partnery v prvé dekádě měsíce června, nebyl zpracován. Přesněji řečeno nebylo zpracováno východisko pro vyjednávání jednotlivých rozpočtových kapitol mezi MF a resorty a východisko pro vyjednávání o platech v rozpočtové sféře na následující rok.
To, že vzhledem ke koronavirové krizi a nejasnému dalšímu vývoji ekonomiky došlo k časovým posunům v práci na rozpočtu na rok 2021, je vcelku pochopitelné. Ovšem skutečnost, že výše uvedený zásadní dokument nebyl zpracován vůbec (a tedy ani schválen vládou jako východisko pro další rozpočtové práce), měla fatální vliv na celý rozpočtový proces letošního roku. Ten se oproti předchozím letům zásadním způsobem odlišoval.
Absence rozpočtového rámce totiž umožnila přijímat již od druhého čtvrtletí letošního roku „per partes“ narychlo další a další daňová opatření převážně trvalého rázu, která nebylo možno ani při formulaci, ani při schvalování (většinou ve zrychleném řízení) konfrontovat s celkovou rozpočtovou představou roku 2021.[2] Obdobně bez tohoto ukotvení probíhalo i projednávání jednotlivých rozpočtových kapitol na podzim tohoto roku (odvolávání se na zastaralý rozpočtový výhled v tomto kontextu opravdu neobstojí a především přináší další problémy, viz dále). Příprava státního rozpočtu v letošním roce jasně ukázala, že těžiště rozpočtu na rok 2021 bude spočívat především v záměrném snižování vlastních rozpočtových příjmů (daní) při faktické prolongaci několika málo výdajových priorit z letošního roku – např. důchody, platy učitelů.[3]
Výsledkem tohoto postupu ovšem bylo (a je), že výše deficitu státního rozpočtu není aktivním činitelem rozpočtových prací, ale jejich pasivním výsledkem. Deficit je to, co vznikne porovnáním fakticky autonomních opatření jak na straně příjmů, tak na straně výdajů. Viditelným důsledkem této poměrně zásadní změny přístupu k tvorbě státního rozpočtu není jen dnešní fakticky bezprecedentní situace, kdy je předložen návrh státního rozpočtu s nejasnou příjmovou stranou (a tím i značně nejasným schodkem) v řádu minimálně 100 mld. Kč. Je jím také to, že se již téměř nikomu nezdá nenormální, že zásadní daňové změny s poměrně fatálními rozpočtovými dopady v řádu desítek miliard korun vznikají nejen v rámci zrychleného projednávání, ale i „jaksi mimoděk“ formou poslaneckých iniciativ (tj. bez řádného projednání, bez RIA atd.). Např. rozpočtové dopady poslanecké iniciativy na zrychlení odpisů a snížení spotřební daně u nafty (které, jak se zdá, mají velkou šanci na schválení) se budou pohybovat minimálně na úrovni -23 mld. Kč. Nepřekvapí proto, že i když ještě fakticky nebylo zahájeno projednávání rozpočtu, už se začíná mluvit o jeho novele.
Výchozí parametry státního rozpočtu na rok 2021 s výhledem do roku 2022, přehled jeho základních priorit a problémů
- Ministerstvo financí vložilo dne 30. září do eklepu materiál „Návrh zákona o státním rozpočtu České republiky na rok 2021 včetně rozpočtové dokumentace“. Součástí dokumentace je i „Návrh střednědobého výhledu na léta 2022 a 2023“. Deficit státního rozpočtu pro příští rok je navržen ve výši -320 mld. Kč. Základní údaje o návrhu státního rozpočtu na léta 2020 až 2021 jsou uvedeny v následujícím přehledu:
- Výdajové priority státního rozpočtu na rok 2021
-
- Zvýšení průměrného starobního důchodu o 836 Kč od 1. 1. 2021 na 15 336 Kč. Pokračuje tak postupné navyšování průměrného důchodu. K tomu došlo i v letošním roce, a to o 900 Kč. Rozpočtový dopad navrhovaného zvýšení včetně zákonné valorizace pro rok 2021 je 29,5 mld. Kč.
- Zvýšení výdajů na platbu SR na zdravotní pojištění tzv. státních pojištěnců (důchodci, děti aj.) na 129,6 mld. Kč (tj. nárůst na osobu a měsíc o 200 Kč).
- Nárůst platů pedagogických pracovníků v regionálním školství o 9 % v roce 2021, což podle předkladatele znamená zajištění průměrného platu učitele na úrovni 45 450 Kč měsíčně. [4]
- Zvýšení výdajů ministerstva obrany o 12,8 mld. Kč oproti letošnímu roku na celkové výdaje 85,4 mld. Kč.
- Zvýšení kapitálových výdajů o 12,5 mld. Kč oproti roku 2020 na celkovou výši 186,9 mld. Kč.
- Zajištění příprav předsednictví ČR v Radě Evropské unie.
- Předložená varianta návrhu státního rozpočtu na rok 2021 zřetelně není ani variantou komplexní, ani konečnou. Návrh státního rozpočtu na rok 2021 se ocitl ve fakticky nebývalé situaci, kdy se vláda spoléhá buď na dodělání tohoto zákona v Poslanecké sněmovně, nebo na přímo navazující následnou novelu. V návrhu totiž nejsou zahrnuty dopady předpokládaného zrušení superhrubé mzdy, zrychlení odpisů a zvýšení limitu pro vstupní cenu majetku, zavedení daňového paušálu pro živnostníky, zavedení tzv. stravenkového paušálu pro stravování zaměstnanců a snížení spotřební daně u nafty. Náš akruální odhad celkového dopadu těchto opatření na státní rozpočet se pohybuje okolo 105 mld. Kč ročně (viz podrobněji v části C).[5]
- V návrhu není počítáno s řešením dopadů připravovaných či již schválených daňových úprav na rozpočty krajů a obcí. Většina daňových úprav se totiž týká tzv. sdílených daní. Podle našeho odhadu se bude odvozený daňový dopad připravovaných opatření do rozpočtů krajů a obcí pohybovat okolo 54 mld. Kč.[6]
- V závislosti na zahrnutí první či obou skupin dopadů by se tedy (z akruálního pohledu) mohl deficit státního rozpočtu v příštím roce pohybovat v rozmezí 425–480 mld. Kč. V pojetí „bez vlivu EU a FM“ potom v rozmezí 450–504 mld. Kč. (To samozřejmě platí za podmínky, že budou schváleny všechny výše uvedené daňové úpravy, které dnes návrh státního rozpočtu nezahrnuje.)
- Návrh státního rozpočtu na rok 2021 však nedostatečně zohledňuje reálnou situaci nejen na příjmové, ale i na výdajové straně, neboť de facto obsahuje skrytý deficit v oblasti sociálních transferů ale také aktivní politiky zaměstnanosti. Návrh rozpočtu na příští rok je totiž v těchto oblastech postaven v podstatě na úrovni původního rozpočtu na r. 2020 (tedy aniž by zohledňoval pokračující koronavirovou krizi, kterou si ČR v letošním roce prochází).[7] Návrh státního rozpočtu nepočítá s tím, že se pandemii podle stávajícího vývoje zřejmě nepodaří tak rychle zvládnout a že bude dále pokračovat a minimálně po část příštího roku tak vytvářet tlak na státní rozpočet. Je proto nutné dále počítat s vyšší nemocností, četnějším čerpáním ošetřovného při karanténách, při omezování výuky ve školách, ale i se ztrátou pracovních míst a s poklesem příjmů z výdělečné činnosti. To vše bude i nadále vytvářet tlak na sociální systémy, zejména na dávky nemocenského pojištění, státní sociální podpory a dávky pomoci v hmotné nouzi. Většina dávek je nároková (s výjimkou dávek pomoci v hmotné nouzi), a jejich výplata je proto osobám garantována. V případě překročení rozpočtovaného objemu by tak musely být dodatečné prostředky na jejich výplatu zajištěny v rámci státního rozpočtu přesunem z jiných kapitol, popř. z rozpočtové rezervy (ovšem kapitola VPS je oproti letošnímu rozpočtu nižší o 100 mld. Kč), popř. by se prohloubil rozpočtový deficit.
- Pandemie již na jaře prověřila připravenost a funkčnost systémů sociální ochrany a poukázala na vážné nedostatky, které je nezbytné urychleně řešit, a to nejen legislativně, ale současně v návrhu rozpočtu již na ně vytvořit potřebné prostředky. Hlavní problémy návrhu rozpočtu ČMKOS vidí především v oblasti nemocenského pojištění. Snížení rozpočtovaného objemu prostředků o pětinu (oproti rozpočtu 2020) pokládáme za nereálné. Minimálně po část roku je nezbytné počítat s vyšší nemocností a četnějším čerpáním ošetřovného. Současně je potřeba se urychleně připravit na legislativní změny, ale i promítnout do návrhu rozpočtu řešení následujících problémů:
-
- za problém dále pokládáme, že OSVČ nejsou dnes ze zákona povinně nemocensky pojištěny. Přitom při uzavření škol na jaře 2020 bylo nezbytné tyto osoby zajistit ošetřovným, na které však neměly ze systému nemocenského pojištění nárok. Urychleně se proto připravovala náhrada v podobě dávky obdobné ošetřovnému, ovšem vyplácenému z daní. Jednoznačně se tak ukázalo na nezbytnost zavést povinné nemocenské pojištění pro osoby samostatně výdělečně činné.
- současně je nedostatečná výše ošetřovného – stávajících 60 % vyměřovacího základu nezajistí dostatečnými prostředky osoby odkázané na ošetřovné a ohrožuje je sociálním vyloučením. Je nezbytné zvýšit ošetřovné na 80 % vyměřovacího základu.
- navíc se ukázala jako problematická situace tzv. dohodářů, tedy osob pracujících na DPP a DPČ, které také nejsou nemocensky pojištěny, popř. jsou nemocensky pojištěny až od určité úrovně příjmů. Přitom v některých oblastech činnosti jsou tyto prekérní formy práce často využívány, což se opět potvrdilo v souvislosti s covidem-19.
- Návrh státního rozpočtu nezahrnuje žádnou dohodu vlády s odbory o celkovém nárůstu platů ani o nárůstu minimální mzdy v roce 2021.
Výrazné snížení daní pro rok 2021 jako klíčový nástroj rozpočtové a hospodářské politiky vlády
Určitý obecný rámec přístupu k daňovým změnám připravovaným či realizovaným v letošním roce s dopadem do roku příštího byl popsán v úvodní pasáži. Nicméně ne vše bylo zcela vyjasněno. Na tomto místě proto uvádíme naše autonomní odhady schválených či připravovaných daňových změn pro rok 2021. Obáváme se totiž, že na rozdíl od předchozích let nejsou ze strany MF ČR dostatečně věrohodně odhadovány dopady těchto narychlo (většinou v systému zrychleného řízení) přijímaných trvalých daňových opatření. To se týká především daňových dopadů, zavedení systému loss carryback, daňového paušálu pro OSVČ, tzv. stravenkového paušálu pro stravování zaměstnanců a především zrušení superhrubé mzdy.[8]
Celkový dopad daňových změn pro rok 2021 na celé veřejné finance odhadujeme v intervalu -204 až -224 mld. Kč. Horní hranice odhadu odpovídá situaci, kdy dojde k výraznému zpomalení, resp. zastavení růstu nominálních mezd a platů. Jde o dosti zřejmý a ze strany firem (ale zdá se i státu) podporovaný důsledek zrušení superhrubé mzdy a s ním spojené výrazné snížení zdanění zaměstnanců. (V našich odhadech daňových dopadů uvedených v předchozí části jsme vycházeli z -204 mld. Kč, tj. z odhadů bez tohoto vlivu.)
Zrušení superhrubé mzdy si zasluhuje zvláštní pozornost. Předložený návrh spojený s poklesem efektivního zdanění zaměstnanců z 20,1 % na 15 % bude znamenat v kontextu předchozího přehledu dopad do veřejných rozpočtů v rozsahu minimálně 94 mld. Kč. Jde o přímý dopad tohoto opatření včetně započítání nárůstu plateb státu v rámci tzv. daňového bonusu u rodin s dětmi.[9]
Dále je nutno ovšem počítat s tím, že v příštím roce vlivem této operace velmi pravděpodobně dojde k zastavení růstu mezd (a podle vyjádření MF i platů, mimo platů učitelů). Tím pádem přijdou veřejné rozpočty o příjmy rozsahu dalších cca -20 mld. Kč. Pokud tedy toto opatření zasadíme do kontextu dalších daňových úprav dopadajících do roku 2021 – viz tabulka, budou veřejné rozpočty vlivem snížení daní chudší celkově o 204–224 mld. Kč.
Závěrem: Závažné problémy navrženého rozpočtu
Konkrétně pro státní rozpočet na rok 2021 to znamená několik závažných problémů:
Za prvé – daňové změny znamenají pro státní rozpočet přímý dopad -150 až -163 mld. Kč, tj. 34–38 % jeho předpokládaného schodku. Pokud bychom však předpokládali, že stát bude krajům a obcím plně kompenzovat výpadky příjmů spojené se snižováním daní („daňový balíček“ tvoří v převážné míře daně sdílené, bude muset státní rozpočet vykrýt výpadek příjmů v rozsahu -204 až -224 mld. Kč), pak by toto snížení daní představovalo již zhruba 50 % jeho celkového deficitu.
Za druhé – takto vysoké snížení daní nemůže být v rozpočtu vykryto snížením výdajů státního rozpočtu, a to ani ve střednědobém horizontu. Snížení daní v letošním roce s dopadem do dalších let proto bude fakticky „na dluh“. To znamená, že vláda bude vykrývat výpadky daňových příjmů vyvolané snižováním daní deficitem. Jinak řečeno, vláda se zbaví vlastních bezpečných příjmů a nahradí je půjčkou cizích peněz.
Za třetí – hlavním problémem této operace bude (vedle rozsahu) především to, že bude fakticky nemožné významně snížit neustále se opakující vysoké deficity bez zásadního zásahu na příjmové nebo výdajové straně. Reálně se proto dá očekávat (ovšem s určitým odstupem) jako přímý důsledek těchto redukcí tlak na zvýšení především nepřímých daní (DPH, spotřební daně), okrajově možná i majetkových (i když ty už v České republice s výjimkou daně z nemovitostí a některých dalších místních poplatků fakticky neexistují). Hlavní tlak však bude směřovat vůči výdajové straně státního i ostatních veřejných rozpočtů. Zde nesporně zesílí tlak na růst spoluúčasti na úhradách v oblasti zdravotnictví, sociální péče a školství a na alespoň částečné privatizaci veřejných služeb a transferů (především důchodové a zdravotní pojištění).
Za čtvrté – všechna tato opatření pak zpětně dopadnou především na zaměstnance (popř. důchodce), a to především středně- a nízkopříjmové. Při snížení daně z příjmu fyzických osob si nejvíce „pomohou vysokopříjmové skupiny obyvatelstva“, při zvýšení nepřímých daní, resp. spoluúčasti na financování veřejných služeb ponesou jejich největší tíhu nízkopříjmové skupiny obyvatelstva, především zaměstnanci a důchodci.
Odkazy a poznámky:
[1] V prioritách státního rozpočtu na rok 2020 byl uveden i nárůst platů nepedagogických pracovníků pro rok 2020 o 7 % a pro rok 2021 o 7 % s cílem dosáhnout v roce 2021 průměrného platu nepedagogického pracovníka min. 24 000 Kč měsíčně s ročním dopadem 2 mld. Kč. Přestože tato priorita pro letošní rok obsahovala (obdobně jako u učitelů) jasný příslib i pro rok 2021, v předloženém návrhu rozpočtu se však již zvýšení platů nepedagogických pracovníků neobjevuje.
[2] Aktuální princip (nebo také báze, koncept) je jedna ze základních účetních zásad, která říká, že účtování nákladů a výnosů patří do období, se kterým věcně a časově souvisí, aniž by bylo bráno v úvahu, kdy došlo k reálnému pohybu peněz.
[3] Po zkušenostech z letošního roku je naprosto zřejmé, že se kraje a obce budou snažit, aby jim státní rozpočet ztrátu vzniklou snížením daní kompenzoval. Pokud by se jim to podařilo v plné míře, pak by se deficity spojené se snížením daní koncentrovaly pouze ve státním rozpočtu. Tento případ charakterizuje horní hranice intervalu, uvedeného v bodě 4
[4] Koronavirová krize je fakticky zohledněna pouze v části pasívní politiky zaměstnanosti, kde se počítá s nárůstem výdajů na podpory v nezaměstnanosti na dvojnásobek (15,5 mld. Kč). Na straně aktivní politiky zaměstnanosti je rozpočtováno pouze 0,5 mld. Kč a to i přes chystané zavedení tzv. kurzarbeitu, který bude hrazen právě z této položky.
[5] Zdůvodnění vyššího dopadu u daňového paušálu, tzv. stravenkového paušálu i zrušení superhrubé mzdy oproti MF ČR bylo podrobně zdůvodněno ve zvláštních studiích zveřejněných např. v revue Pohledy 2019–2020.
[6] Odhad byl odvozen z odhadu MF ČR, provedeného ve druhé polovině roku 2018 v souvislosti s návrhem poslanců ODS (sněmovní tisk č. 254) na zrušení superhrubé mzdy. Tehdejší odhad MF ČR ve výši -75 mld. Kč na veřejné rozpočty byl upraven o mzdový nárůst mezi lety 2018–2020. (Pro úplnost je nutno dodat, že odhad MF ČR podle vlastního komentáře reprezentoval čistý dopad operace zrušení superhrubé mzdy při započítání protisměrného pohybu některých daní, především daní nepřímých.)
[7] Připomínáme, že původní rozpočet schválený na konci roku 2019 s plánovaným schodkem -40 mld. Kč vzal rychle zasvé. Už na konci března byl zákon o státním rozpočtu novelizován a rozpočtový schodek se zvýšil na -200 mld. Kč. Ani tato novela však nebyla konečná. Po měsíci následovala další se schodkem -300 mld. Kč a od začátku června máme pro letošní rok již čtvrtý státní rozpočet s plánovaným deficitem -500 mld. Kč.
[8] Navíc je třeba poznamenat, že na rozdíl od předchozích let nejsou ze strany MF ČR dostatečně věrohodně odhadovány dopady těchto narychlo (většinou v systému zrychleného řízení) přijímaných trvalých daňových změn. To se týká především daňových dopadů zavedení systému loss carryback, zrušení superhrubé mzdy a tzv. daňového a stravenkového paušálu, viz podrobněji v části C.
[9] Přitom opatření v daňové oblasti mají do „reformní promyšlenosti“, konzistence a do hlavně dlouhodobé udržitelnosti velmi daleko. Na druhou stranu je však nutno poctivě přiznat, že tato opatření nebyla ani z jednoho výše uvedeného důvodu ani navrhována, natož přijímána.
Tento článek je zkrácenou verzí stanoviska Českomoravské konfederace odborových svazů. Celý text najdete zde. Publikujeme se svolením ČMKOS.