Aby bylo možné dosáhnout pokroku v provádění politiky, budou se členské státy muset vážně zamyslet nad tím, jak vytvořit závazné, transparentní a vymahatelné mechanismy.

Africká unie (AU), kterou tvoří 55 členských zemí, dosáhla významného pokroku v integraci zemí kontinentu a dala jim hlas v globální politice.

V uplynulých dvou desetiletích vytvořila smysluplné politiky v oblasti míru a bezpečnosti a obchodu, jako je Africká kontinentální zóna volného obchodu. Komise Africké unie pomáhá určovat agendu a zastupovat africké zájmy na globálních fórech spolu s důležitými partnery, jako je Organizace spojených národů a Evropská unie.

AU má však před sebou ještě dlouhou cestu k dosažení politických, hospodářských a kulturních cílů stanovených v Agendě 2063 přijaté v roce 2013.

Více než deset let jsem byl poradcem Unie a nyní jsem redaktorem ročenky Africké unie, píše profesor Ulf Engel v příspěvku pro The Conversation. Podle mého názoru se pokrok v provádění celoafrické agendy zastavil. Částečně je to způsobeno náročnou dynamikou vztahů mezi členskými státy, řídícími orgány AU a vnějšími partnery a prosazováním jejich zájmů.

Každoroční shromáždění hlav afrických států a vlád nabízí příležitost tyto otázky zvážit a rozhodnout o jejich řešení. V roce 2023 se summit uskutečnil v etiopské Addis Abebě ve dnech 18. až 19. února.

Čtyři faktory, které brzdí pokrok

Domnívám se, že pokrok v celoafrické agendě zastavily čtyři problémy. Tyto problémy se týkají kolektivního rozhodování, nezávislého financování, dělby práce a přijetí společných politik, které by podpořily strategická partnerství.

• Členské státy provedly příliš málo společných rozhodnutí

AU přijala několik důležitých právních dokumentů, které by měly členské státy přijmout i pro sebe. Tyto dokumenty – podepsané během zasedání hlav států a vlád – musí být ratifikovány a poté uloženy u Unie.

To se obvykle děje velmi pomalu a jen velmi nejednotně. Důvody jsou různé. Podle jednoho z mála akademických výzkumů na toto téma mezi ně patří nedostatek politické vůle, administrativní letargie a nedostatky v technických kapacitách členských států.

AU nemá pravomoc nutit členské státy k plnění společných rozhodnutí. Může pouze sledovat dodržování tří právních nástrojů, včetně Africké charty o demokracii, volbách a správě věcí veřejných z roku 2007.)

Aby bylo možné dosáhnout pokroku v provádění politiky, budou se členské státy muset vážně zamyslet nad tím, jak vytvořit závazné, transparentní a vymahatelné mechanismy.

Jedním ze způsobů, jak toho dosáhnout, by bylo zavedení jasného a omezeného časového okna pro ratifikaci právních dokumentů. Unie by také mohla zavést povinnost podávat zprávy o provádění všech rozhodnutí.

• Nebyly stanoveny nezávislé finance

Ambiciózní plány AU jsou do značné míry závislé na externím financování. Téměř dvě třetiny ročního rozpočtu unie pochází od dárců, tzv. mezinárodních partnerů.

Zbývající třetinu tvoří příspěvky členských států. Ty však přicházejí obvykle pozdě nebo v některých případech jen částečně. Přibližně 30 členských států každoročně částečně nebo zcela neplní své závazky. V roce 2007 se k vyšším příspěvkům dobrovolně přihlásily Alžírsko, Egypt, Libye, Nigérie a Jihoafrická republika. Na tyto země připadá 45 % prostředků získaných africkými vládami. Maroko, které se v roce 2017 po 33leté nepřítomnosti opět připojilo k AU, nahradilo Libyi na pozici hlavního dárce.

Proces finanční reformy AU byl zahájen v roce 2015 s cílem zvýšit soběstačnost organizace. Členové se zavázali platit 0,2% daň z různého zboží dováženého ze zemí mimo kontinent.

Očekává se, že tyto peníze pokryjí 100 % provozního rozpočtu unie (který zahrnuje údržbu a platy), 75 % programového rozpočtu (který zahrnuje provádění politik) a 25 % rozpočtu na mírové operace vedené unií.

Unie musí ještě rozhodnout, jakým způsobem bude cíl 100/75/25 do roku 2025 splněn. V současném rozpočtu (655 milionů dolarů na rozpočtový rok 2023) činí finanční schodek 201 milionů dolarů, což je 31% deficit.

• Rozdělení práce mezi Africkou unií a regionálními hospodářskými společenstvími zůstává nejasné.

Vztahy mezi Africkou unií a osmi oficiálně uznanými regionálními hospodářskými společenstvími jsou založeny na dvou zásadách. Těmi jsou subsidiarita (kdy, kdykoli je to možné, přebírá vedení regionální úroveň) a komparativní výhoda (kdy vede instituce, která je lépe vybavena k řešení situace).

Zpráva o činnosti AU z roku 2017 konstatuje, že rozdělení práce mezi unii a regionální společenství je „nejasné“. To způsobovalo zdvojování rolí a nedostatek jasných hranic.

V roce 2020 byl přijat nový protokol o vztazích mezi AU a regionálními hospodářskými bloky. Jeho podrobnosti však ještě nebyly dokončeny.

• Nástroje společné globální politiky jsou buď nedostatečně využívány, nebo nedostatečně rozvinuty.

AU se snaží zvýšit svou vyjednávací sílu v globální politice vytvářením společných politik a rozvíjením strategických partnerství.

Vzhledem k tomu, že členské státy trvají na své suverenitě, se však podařilo vytvořit jen málo společných politik. Nejvýznamnější z nich se týká reformy Rady bezpečnosti OSN, která by Africe poskytla větší pravomoci.

Pokud jde o strategická partnerství, AU v současné době zaměřuje své aktivity na tři mnohostranná partnerství (Liga arabských států, Evropská unie a OSN) a pět dvoustranných partnerství (Čína, Indie, Japonsko, Jižní Korea a Turecko). Četnost setkání, rozsah činností a význam slova „strategické“ se však značně liší.

Příležitost ke změně

Očekává se, že se těmito naléhavými otázkami bude zabývat letošní shromáždění hlav afrických států a vlád:

• provádění a zavádění rozhodnutí Unie do vnitrostátního práva
• rozdělení práce mezi AU a regionálními hospodářskými společenstvími
• jak nejlépe využít organizaci k utváření postavení Afriky ve světě

Otázkou finanční závislosti se bude v červenci zabývat Výkonná rada Africké unie.

Podle mého názoru je pravděpodobné, že v některých z těchto otázek dojde k pokroku, zatímco v jiných dojde k průtahům. V sázce je místo Afriky ve světě a odvrácení škod na kontinentu.

O autorovi: Ulf Engel (profesor, Ústav afrických studií, Univerzita v Lipsku)

Zdroj: The Conversation, „Pan-Africanism remains a dream – 4 key issues the African Union must tackle“ (16.02.2023)