Polemika: Místní hlas musí zůstat silný, ale k jeho ochraně není nutné udržovat v každé brněnské čtvrti kompletní politicko-správní aparát, píše Michal Ševčík.
Na můj text o možném zrušení brněnských městských částí reagoval Jan Zeman článkem, v němž varuje, že taková reforma by mohla zásadně oslabit schopnost místních obyvatel bránit své zájmy proti rozhodnutím velkého města. Jako hlavní příklady uvádí především pražské Lysolaje, Suchdol a Prahu 13 a jejich dlouholeté zkušenosti se spory s vedením hlavního města. Je to námitka, kterou považuji za legitimní a kterou není správné odbýt tvrzením, že místní zájmy nejsou důležité. Právě naopak. Moje zkušenost zastupitele městské části mě přesvědčila, že místní znalost a schopnost obyvatel ozvat se proti rozhodnutí přicházejícímu shora jsou pro fungování města nezbytné.
Jen drobná oprava na úvod: Jan Zeman mi připisuje čtyřletou zkušenost zastupitele městské části, ve skutečnosti jsem tuto funkci vykonával šest let. To však není podstatou našeho sporu. Ten leží jinde. Neshodujeme se totiž nikoli v tom, zda mají mít jednotlivé čtvrti vlastní hlas, ale v tom, jakou institucionální podobu musí tento hlas mít.
Spor není o hlas čtvrtí, ale o podobu institucí
V reakci je můj návrh několikrát posunut do podoby, kterou jsem nenavrhoval. Jan Zeman píše o tom, že by k zastupování místních zájmů zůstaly „jen jakési komise“, a později dovozuje, že kdyby místo zastupitelstev existovaly pouze podobné orgány, vedení velkého města by například Suchdol či Lysolaje jednoduše převálcovalo. Jenže můj návrh nikdy nespočíval v tom, že se místní politická reprezentace zruší, radnice se zavřou, úředníci se přestěhují do centra a občanům zůstane jednou za čas možnost přijít na schůzi bezvýznamné poradní komise. Naopak jsem navrhoval zachovat místní pracoviště, místní zaměstnance i institucionalizovaný hlas jednotlivých čtvrtí. Otázkou je pouze to, zda k tomu všemu skutečně potřebujeme také kompletní politicko-správní aparát dnešních městských částí?
Právě zde podle mě vzniká základní nedorozumění. Místní reprezentace a malá radnice nejsou totéž. Čtvrť může mít své zástupce, veřejná jednání, právo vyjadřovat se k investicím, dopravním změnám nebo úpravám veřejného prostoru, může mít právo předkládat návrhy zastupitelstvu města a může disponovat omezeným rozpočtem na drobné místní projekty. Nic z toho ale samo o sobě nevyžaduje vlastní radu, několik místostarostů, samostatné výbory, rozsáhlý aparát, vlastní rozpočtové procesy, personální řízení, právní služby a další podpůrné činnosti. Příklady, které Jan Zeman uvádí, proto podle mého názoru velmi dobře dokazují potřebu silného místního hlasu. Nedokazují však, že jediným způsobem, jak jej zajistit, je zachovat dnešní institucionální model včetně všeho, co se na něj v průběhu let nabalilo.
Pražská zkušenost není brněnský důkaz
Ještě podstatnější problém představuje skutečnost, že téměř celá jeho argumentace proti reformě Brna stojí na zkušenosti Prahy. Autor sám přitom správně upozorňuje, že Praha má vlastní zákon a její právní uspořádání se od Brna a jiných statutárních měst liší. Tento rozdíl ovšem není pouhou právnickou technikálií. Je pro celou debatu zásadní. Zákon o hlavním městě Praze výslovně stanoví, že pražské městské části v rozsahu daném zákonem a statutem vystupují v právních vztazích svým jménem a nesou odpovědnost z těchto vztahů. Nejvyšší správní soud naproti tomu v případu Brna-Kníniček zdůraznil, že u ostatních statutárních měst je postavení městských částí jiné: jsou organizačními jednotkami statutárního města bez vlastní právní subjektivity a jejich jednání je právním jednáním samotného statutárního města. Soud přitom výslovně upozornil, že pražský model nelze na městské části ostatních statutárních měst jednoduše přenášet.
To má velmi praktický význam. Když Praha-Suchdol vede spor s hlavním městem Prahou, jde o vztah odehrávající se v právním prostředí, které tamní městské části staví do výrazně samostatnější pozice. Brno-Bystrc, Brno-Líšeň nebo Brno-Kníničky v takovém postavení nejsou. Nejde tedy o dvě samostatné obce, které mezi sebou vedou spor. Brněnská městská část je součástí jednoho statutárního města, jedná za ně a vykonává pravomoci, které jí byly v rámci tohoto města svěřeny. Právě proto považuji pražské příklady za zajímavé a poučné, nikoli však za přímý důkaz toho, že Brno či jiná statutární města musí zachovat současné uspořádání svých xy městských částí nebo obvodů.
Podobně je potřeba číst i dlouhou historii odporu Suchdola a Lysolají proti některým záměrům hlavního města. Jan Zeman ukazuje, že místní reprezentace dokázala mobilizovat občany, vyjednávat, vytvářet politický tlak a v některých případech se proti rozhodnutím Prahy účinně postavit. To je důležitá zkušenost, která by měla být při jakékoli reformě brána vážně. Jenže právě zde je potřeba položit otázku, která v jeho reakci zůstává nezodpovězena: která konkrétní vlastnost dnešní městské části byla pro tuto obranu nenahraditelná?
Pokud šlo především o přímo legitimovanou místní reprezentaci, lze ji zachovat. Pokud šlo o možnost veřejně formulovat stanovisko čtvrti, lze ji rovněž zachovat. Jestliže je důležité, aby místní představitel mohl vystoupit před městským zastupitelstvem, aby velký projekt musel projít místním projednáním nebo aby město muselo na zásadní připomínky veřejně odpovědět, mohou být tato práva čtvrťovým radám výslovně garantována. Ani možnost spravovat omezený rozpočet na místní projekty sama o sobě nevyžaduje vytvoření kompletního správního aparátu. Aby byl argument pro zachování současného systému přesvědčivý, bylo by potřeba ukázat, která jeho funkce je skutečně neoddělitelná od existence plnohodnotné městské části. Nestačí pouze doložit, že městská část v minulosti sehrála užitečnou roli.
Užitečná funkce neznamená neměnnou formu
Právě v tom vidím jednu ze základních strukturálních slabin celé polemiky. Z existence užitečné funkce se automaticky dovozuje nutnost zachovat její současnou institucionální formu. Jenže instituce nevznikají proto, aby byly zachovány samy pro sebe. Mají plnit určité úkoly. Pokud lze potřebnou funkci zachovat jednodušší, levnější nebo přehlednější strukturou, je legitimní se o takové změně bavit. Opačný přístup by znamenal, že jakákoli instituce, která někdy v minulosti sehrála pozitivní úlohu, získává tímto faktem téměř automaticky nárok na zachování své současné podoby.
Zajímavé přitom je, že některé vlastní zkušenosti Jana Zemana jeho tezi o nezastupitelnosti současného modelu spíše problematizují. Popisuje například, že řadoví zastupitelé mají proti radě velmi omezené pravomoci. Uvádí, že městské části jsou v řadě oblastí výrazně finančně závislé na hlavním městě, a sám píše, že místo deseti uvolněných zastupitelů by podle něj stačili čtyři. Zmiňuje špatnou spolupráci mezi sousedními městskými částmi a popisuje dokonce případ, kdy jej vlastní místní politická struktura při připomínkování dopravního projektu obešla. To všechno může být součástí argumentu pro potřebu místní politiky. Mnohem obtížněji se z toho ale dovozuje, že její dnešní organizační podoba je optimální nebo nenahraditelná.
Stejně tak bych byl opatrný s představou městské části jako nezávislé protiváhy velkého města. U Brna to právně není vztah dvou samostatných subjektů. Nejvyšší správní soud v citovaném rozhodnutí připomněl, že městské části ostatních statutárních měst jsou organizačními jednotkami města a že jejich právní jednání je přímo jednáním statutárního města. Současná síla městských částí tedy není důsledkem toho, že by vedle Brna existovalo dalších devětadvacet malých obcí. Je důsledkem konkrétního rozdělení pravomocí, politických zvyklostí a procesních pravidel uvnitř jednoho města. A jestliže byla tato pravidla jednou vytvořena, lze je také změnit tak, aby se místní zájem chránil jiným způsobem.
To se týká také argumentu, že dnešní „kolečko“ mezi magistrátem a úřadem městské části pomáhá odhalovat chyby. Jan Zeman připouští, že takový postup něco stojí a rozhodování prodlužuje, ale považuje jej za užitečnou pojistku. S tím, že druhý pohled na důležité rozhodnutí může být prospěšný, není důvod polemizovat. Z toho ale neplyne, že k takové kontrole potřebujeme dvě paralelní politicko-správní struktury. Kontrola může být zakotvena přímo v procesu. U významných zásahů do konkrétní čtvrti může existovat povinné místní projednání, lhůta pro stanovisko čtvrťové rady a povinnost magistrátu se s připomínkami veřejně vypořádat. Smyslem reformy přece není zrušit kontrolní body, nýbrž oddělit skutečnou kontrolu od organizační duplicity.
Samozřejmě platí, že reforma tohoto rozsahu by nemohla vzniknout prostým přeškrtnutím několika článků statutu. Muselo by se přesně určit, jak budou vykonávány jednotlivé samosprávné i přenesené agendy, kdo bude rozhodovat v prvním stupni a kdo bude přezkoumávat správní rozhodnutí. To je však technická a legislativní otázka uspořádání veřejné správy, nikoli argument pro to, že dnešní model musí zůstat navždy beze změny.
Silné čtvrťové rady místo bezzubých komisí
V jednom bodě naopak považuji obavu Jana Zemana za důležitou. Pokud by městská zastupitelstva byla nahrazena pouze bezzubými poradními komisemi, jejichž stanovisko by magistrát mohl bez vysvětlení odložit a jejichž existence by závisela jen na momentální vůli městské politické reprezentace, šlo by skutečně o oslabení místního hlasu. Takový model jsem ale nenavrhoval a nepovažoval bych jej za dobrý. Čtvrťové rady by proto měly mít pevně definovaná procesní práva. Měly by mít možnost předkládat návrhy zastupitelstvu města, povinně se vyjadřovat k významným investicím nebo změnám veřejného prostoru, iniciovat projednání místního problému a získat od města odůvodněnou odpověď. Jejich zástupce by měl mít právo vystoupit při projednávání záležitostí dané čtvrti přímo na zastupitelstvu.
Taková myšlenka mimochodem není právu územní samosprávy cizí. Zákon o obcích už dnes umožňuje vytvářet osadní nebo místní výbory. Ty mohou předkládat zastupitelstvu a radě návrhy týkající se rozvoje části obce a rozpočtu, vyjadřovat se k otázkám svého území a jejich předsedovi musí být na zasedání zastupitelstva na požádání uděleno slovo. Netvrdím, že současný osadní výbor je hotovým řešením pro velké město typu Brna. Není. Ukazuje však, že princip místní reprezentace bez samostatné malé radnice není českému systému samosprávy nijak cizí. Pro Brno by samozřejmě bylo potřeba postavení takových orgánů nastavit výrazně silněji.
Stejně důležité je připomenout, že zrušení městských částí neznamená zrušení místních pracovišť. To je možná vůbec nejčastější nedorozumění celé debaty. Občan nepotřebuje vědět, pod jakou organizační složkou je zařazen člověk za přepážkou. Potřebuje, aby měl tuto přepážku dostupnou, aby tam seděl kompetentní člověk a aby jeho problém někdo vyřešil. Sociální pracovník musí znát území, kde působí. Správce veřejného prostoru musí znát konkrétní ulice, parky a problémová místa. Lidé, kteří spravují bytový fond nebo komunikují se školami a místními organizacemi, nemohou být od čtvrti odtrženi. Nic z toho ovšem neznamená, že nad každým místním pracovištěm musí existovat samostatná politická a správní pyramida.
Právě zde se nachází prostor pro skutečné úspory. Ne v rušení práce, kterou město potřebuje, ale ve slučování podpůrných činností, které lze pro celé Brno vykonávat společně. Personální agenda, část právních služeb, informační systémy, některé veřejné zakázky, metodika, část ekonomického řízení nebo další podpůrné procesy nemusí být organizovány stále znovu v jednotlivých městských částech. Kolik by taková reforma skutečně ušetřila, dnes přesně nevíme. A bylo by nepoctivé předstírat opak. Právě proto jsem od začátku navrhoval personální, procesní a finanční audit, který by ukázal, které činnosti jsou skutečně duplicitní, které musí zůstat místní a kolik jejich případné sloučení reálně přinese.
Na tento ekonomický argument Jan Zeman ve skutečnosti příliš neodpovídá. V závěru svého textu píše, že administrativu by bylo lepší zjednodušovat omezením množství právních předpisů, přičemž kritizuje stát i Evropskou unii. I kdybychom přijali tezi, že česká veřejná správa trpí přílišnou regulací, nijak to nevyvrací otázku, zda uvnitř jednoho města nevytváříme zbytečné organizační duplicity. Obě věci se navzájem nevylučují. Lze chtít méně zbytečných předpisů a současně méně zbytečně opakovaných vnitřních procesů.
Místní znalost ano, duplicitní aparát ne
Podobně opatrně bych zacházel s historickými příklady. Zemanova zkušenost s místními národními výbory, s pražskou samosprávou po roce 1990 i s pozdějším fungováním Prahy 13 je bezpochyby zajímavá. Jenže místní národní výbor v sedmdesátých letech, dnešní pražská městská část a městská část Brna nejsou z hlediska práva ani politického systému stejnou institucí. Historie nám může ukázat, že organizovaná místní komunita dokáže hájit své zájmy proti rozhodnutí přicházejícímu shora. Nemůže sama o sobě dokázat, že konkrétní správní uspořádání roku 2026 je jediným možným způsobem, jak tuto schopnost zachovat.
A právě zde podle mě leží skutečné jádro našeho sporu. Jan Zeman ve svém textu přesvědčivě ukazuje, proč město potřebuje silný místní hlas. V tomto bodě se s ním nepřu. Z této správné premisy ale podle mého názoru příliš rychle přechází k závěru, že proto musíme zachovat dnešní městské části se všemi jejich politickými, řídicími a administrativními strukturami. Moje osobní a rovněž kratší zkušenost zastupitele městské části mě k opačnému závěru nepřivedla proto, že bych místní politiku považoval za zbytečnou. Naopak mi ukázala její význam. Člověk pracující pouze na magistrátu nikdy nebude znát každou ulici stejně dobře jako někdo, kdo v dané čtvrti žije, potkává její obyvatele a dlouhodobě sleduje její problémy. Právě proto má místní reprezentace smysl a musí být zachována. Současně jsem ale viděl, kolik procesů, funkcí a odpovědností se uvnitř jednoho města opakuje jen proto, že jsme si zvykli zacházet s jeho jednotlivými částmi téměř jako se samostatnými obcemi.
Místní znalost nepotřebuje vlastní personální oddělení, aby zůstala místní znalostí. Schopnost postavit se problematické stavbě nepotřebuje samostatné účetnictví. Právo obyvatel hájit podobu své čtvrti není závislé na počtu místostarostů. A demokratická kontrola nemusí být slabší jen proto, že místo několika desítek malých politicko-správních soustav vytvoříme jednu městskou správu doplněnou o silné a jasně zakotvené místní orgány.
Smyslem reformy proto není rozhodování odsunout od občanů. Smyslem je rozlišit, co skutečně musí zůstat místní, od toho, co nemá žádný rozumný důvod organizovat devětadvacetkrát, jako v případě Brna. Místní pracoviště, lidé v terénu, znalost jednotlivých čtvrtí a možnost občanů účinně zasahovat do rozhodování musí zůstat. Právní odpovědnost, podpůrné procesy a část řízení lze naopak sjednotit.
Příklady Suchdola a Lysolají jsou proto dobrým varováním před reformou, která by místní hlas skutečně zničila. Nejsou však důkazem, že Brno musí zachovat devětadvacet malých radnic. Právě naopak: nutí nás promyslet, jak vytvořit systém, který zachová jejich nejdůležitější funkci, schopnost místních lidí bránit své okolí, aniž bychom kvůli tomu dál udržovali ve všech čtvrtích téměř kompletní politicko-správní aparát.
Ilustrační foto: Jak vám dupou králíci, CC BY-SA 4.0, via Wikimedia Commons