Právník Aleš Zpěvák rozebírá zákonný rámec místního referenda v Česku. Jaké jsou jeho právní základy? Článek publikujeme v kontextu současné debaty o přímé demokracii.

Místní referendum představuje lidové hlasování, které je jedním z projevů a nástrojů přímé demokracie. Tato forma referenda je na rozdíl od referenda celostátního, lokalizována na území znatelně menší, v tomto případě obci či město. Místní referendum představuje důležitý institut, kterým se občané na místní úrovni mohou, za splnění zákonem stanovených podmínek, významným způsobem podílet na správě věcí veřejných a tím realizovat své ústavně zaručené a nezadatelné politické právo. Vzhledem k tomu, že správou věcí veřejných lze rozumět jak záležitosti spadající do samostatné, tak do přenesené působnosti obce, je na místě uvést, že prostřednictvím místního referenda mohou občané zasáhnout do budoucího vývoje své obce pouze v případech, kdy daná záležitost spadá do samostatné působnosti obce. Vzhledem k faktu, že je místní referendum projevem výkonu práva na samosprávu, z finančního hlediska nikterak nezatěžuje státní rozpočet, neboť související náklady nese a plně hradí obec sama ze svého rozpočtu.

Právní základy místního referenda

V oblasti ústavního zakotvení, je místní referendum upraveno vskutku velmi skromně. Ústava ČR pouze v čl. 2 odst. 1 stanoví, že lid je zdrojem veškeré státní moci, případně v odstavci 2, že ústavní zákon může stanovit, kdy lid vykonává státní moc přímo. Další kořeny úpravy bychom pak nalezli také v Listině základních práv a svobod (dále jen „LZPS“), konkrétně v článku 21 odstavci 1: „občané mají právo podílet se na správě veřejných věcí přímo nebo svobodnou volbou svých zástupců.“ Zatímco tedy Ústava stanoví právo ústavodárce vymezit, kdy bude státní moc vykonávána přímo lidem, musí být respektovány záruky, které dává LZPS. [1] Místní referendum je však obecně chápáno jako projev práva na samosprávu, které je upraveno v čl. 100 Ústavy ČR: „Územní samosprávné celky jsou územními společenstvími občanů, která mají právo na samosprávu.“

Místní referendum také částečně vychází z mezinárodního práva, konkrétně z Mezinárodního paktu o občanských a politických právech, který byl vyhlášen v České republice pod č. 120/1976 Sb., kde je v článku 25 stanoveno právo každého občana podílet se přímo nebo prostřednictvím svobodně volených zástupců na vedení věcí veřejných. Toto právo zaručuje i Evropská charta místní samosprávy. [2] Vzhledem ke skutečnosti, že Ústava příliš mnoho informací neposkytuje, zaměřím se tedy především na samotný zákon o místním referendu.

V současné době je místní referendum na zákonné úrovni upraveno zákonem č. 22/2004 Sb., o místním referendu a o změně některých zákonů (dále jen „zákon o místním referendu“ či „ZMR“). Tento zákon se s účinností od 1. února 2004 zabývá úpravou a způsobem realizace referenda na úrovni obcí a statutárních měst, tak jak je upravuje aktuální zákon o obcích a na území hlavního města Prahy ve znění zákona o hlavním městě Praze. Jelikož dnešní svět prochází globalizačními změnami, není ani právní úprava neměnná a došlo tedy i v případě současného zákona o místním referendu k několika novelizacím. Poprvé se tak stalo v roce 2006, kdy došlo ke změně u oznamovací povinnosti obcí a statutárních měst. V tomto případe upozorňuji na ten fakt, že se nejednalo o zavedení ohlašovací povinnosti, neboť ta byla zakotvena již v původním znění zákona, ale „pouze“ o změnu v subjektu, kterému mělo být nově vyhlášení a konání místního referenda oznámeno. Naproti tomu za průlomovou a zároveň velmi přínosnou lze považovat změnu provedenou novelou č. 169/2008 Sb., která snížila minimální možnou hranici pro vyslovení platnosti referenda z 50 % na 35 %, čímž významně pomohla především městům s větším počtem obyvatel bojujícím s nižší účastí při hlasování k dosažení platnosti místního referenda. Dosud poslední a patrně nejméně významná změna zákona o místním referendu, proběhla v roce 2012 v souvislosti se zavedením základních registrů. Vzhledem k tomu, že při tvorbě současného zákona o místním referendu bylo využito praktických poznatků z již v minulosti konaných místních referend na území ČR a rovněž zkušeností nabytých při komunálních volbách, dá se říci, že tento zákon i přes jeho letitou účinnost stále vyhovuje současnosti.

Územní, personální a časový rozsah místního referenda

Zákon o místním referendu v § 1 stanovuje taxativní výčet druhů území, na nichž lze referendum konat. Místní referendum lze konat v obci, není-li územně členěným statutárním městem, v městské části nebo v městském obvodu územně členěného statutárního města a v městské části hlavního města Prahy (dále jen „obec“), na území hlavního města Prahy a na území územně členěného statutárního města (dále jen „statutární město“), na území části obce, která není městskou částí nebo městským obvodem, stanoví-li tak zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů nebo zákon č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, ve znění pozdějších předpisů. Toto vymezení má vliv i na stanovení osob, které se referenda mohou zúčastnit, dále na stanovení nutného počtu podpisů návrhu přípravného výboru a také na platnost a závaznost referenda. Např. pokud se referendum bude konat pouze v části obce, mohou se ho zúčastnit pouze osoby, které na tomto území mají trvalý pobyt.[3]

Personální rozsah místního referenda spočívá ve vymezení osob, které mají možnost se místního referenda (hlasování v něm) zúčastnit. § 2 ZMR zakotvuje právo hlasovat v místním referendu každé osobě, která má právo volit do zastupitelstva obce (dále jen „oprávněná osoba“), a to podle § 4 zákona č. 491/2001 Sb. o volbách do zastupitelstev obcí a o změně některých zákonů. Takovou osobou je každý, kdo je občanem České republiky nebo státní občan jiného státu (kterému právo volit přiznává mezinárodní úmluva, kterou je Česká republika vázána a která byla vyhlášena ve Sbírce mezinárodních smluv), který alespoň v den voleb dosáhl věku nejméně 18 let a je v den voleb v této obci, statutárním městě, městském obvodu či části přihlášen k trvalému pobytu. Tato osoba však nesmí splňovat, žádnou ze čtyř taxativně stanovených překážek výkonu hlasovacího práva. Tyto překážky jsou zakotveny v § 4 ZMR, jde např. o zbavení způsobilosti k právním úkonům.

Místní referendum se koná, na rozdíl od voleb, v jednom dni. Stanovení konkrétního dne a doby je v pravomoci zastupitelstva obce nebo statutárního města. Určité omezení této pravomoci nastává, pokud se hlasování v místním referendu koná současně s volbami do zastupitelstev obcí, do zastupitelstev krajů, do některé z komor Parlamentu České republiky nebo do Evropského parlamentu, pak se hlasování v místním referendu koná ve stejnou dobu, která je stanovena pro konání voleb. Je důležité podotknout, že nedochází ke sloučení volební okrskové komise a okrskové komise pro hlasování v místním referendu, neboť v tomto případě je činnost volebního orgánu považována za výkon státní správy, na rozdíl od činnosti okrskové komise místního referenda, která je výrazem samosprávy obce či statutárního města.[4]

• 5 odst. 2 ZMR upravuje situaci, kdy se má na určitém území konat místní referendum a je vyhlášen krizový stav (nouzový stav, stav ohrožení státu nebo válečný stav). V tomto případě se referendum nekoná a je přerušen běh všech lhůt, stanovených v ZMR. Přičemž příslušné zastupitelstvo je povinno stanovit den konání referenda nejpozději do 90 dnů po ukončení krizového stavu.

Vyhlášení místního referenda

Vyhlášení místního referenda je procesní postup, který je standardně svěřen do rukou zastupitelstva jako nejvyššího orgánu obce či statutárního města. Pojem “standardně“ je užíván úmyslně, neboť v případě, že zastupitelstvo nevyhoví řádnému návrhu přípravného výboru, může být referendum vyhlášeno soudem. Průběh vyhlašování nalezneme upraven v hlavě třetí Zákona o místním referendu. Použití správního řádu je vyloučeno, neboť ten se ve věci místního referenda použije toliko pouze na řízení o přestupcích. Aby mohlo být místní referendum vyhlášeno, musí se myšlenka na jeho uskutečnění nejprve někde zrodit. V tomto ohledu zákon rozeznává dva možné způsoby iniciativy, a to přímo z popudu zastupitelstva obce nebo statutárního města, pokud se na tom zastupitelstvo formálně usnese anebo jej zastupitelstvo obce nebo statutárního města vyhlásí na základě návrhu přípravného výboru. Nutno dodat, že přestože z právního hlediska mají obě možnosti stejný význam, z faktického je větší šance na uskutečnění místního referenda z iniciativy vzešlé přímo od zastupitelstva.

Místní referendum iniciované zastupitelstvem místního referenda

Zastupitelstvo obce nebo statutárního města může rozhodnout o konání místního referenda, pokud s tím souhlasí prostá většinou hlasů všech jeho členů. Rozhodnutí má formu usnesení a stejně jako návrh na konání místního referenda předložený přípravným výborem, musí i usnesení zastupitelstva o vyhlášení místního referenda splňovat určité náležitosti. Konkrétně musí být z usnesení patrné, na jakém území se konání místního referenda navrhuje, znění otázky (popřípadě otázek) navržené k rozhodnutí v místním referendu, důvody pro konání referenda a odhad nákladů, které obci v souvislosti s konáním místního referenda vzniknou. Vyvěšení tohoto usnesení zastupitelstvem obce na úřední desce obecního úřadu po dobu 15 dnů se považuje za vyhlášení místního referenda v obci. Den vyhlášení je velmi důležitý, neboť od něj začíná běžet lhůta 90 dnů pro konání místního referenda.

Místní referendum iniciované přípravným výborem

Pokud má místní referendum vzejít z iniciativy lidu, lze tak učinit prostřednictvím přípravného výboru složeného z alespoň tří oprávněných osob, který vypracuje a postoupí zastupitelstvu návrh na konání místního referenda podpořený odpovídajícím počtem podpisů získaných od obyvatel obce. Potřebný počet podpisů, který je Zákonem o místním referendu stanoven procentem, se odvíjí od celkového počtu obyvatel v obci či v její části nebo ve statutárním městě následujícím způsobem: do 3 000 obyvatel  – 30 % oprávněných osob, do 20 000 obyvatel – 20 % oprávněných osob, do 200 000 obyvatel – 10 % oprávněných osob, nad 200 000 obyvatel – 6 % oprávněných osob.

„Stanovením této hranice se má zabránit vyhlašování referenda, o které nemá zájem potřebná většina občanů, a tím případně neúčelnému vynakládání prostředků, ale také vytváření zbytečného napětí v obci.“[5] Na druhou stranu jsou tyto hranice dány trochu nelogicky pevně a tvoří velké rozdíly především v přechodových kategoriích. Tak např. u obce s 20.000 obyvateli je třeba podpisu 4.000 oprávněných osob, zatímco u obce s 20.001 obyvateli je třeba podpisů pouze 2.000, tedy polovina. „Přitom řešení je zcela jednoduché, stačí se inspirovat daňovými zákony nebo úpravou v zákoně o volbách do zastupitelstev obcí pro počty podpisů na podporu nezávislých kandidátů.“[6]

Aktivní legitimace náleží přípravnému výboru přímo ze zákona bez ohledu na fakt, že není nadán právní subjektivitou. Za přípravný výbor zpravidla jedná jedna osoba, jejíž zmocnění jednat jménem ostatních členů přípravného výboru musí být uvedeno v návrhu na konání místního referenda. Úkony zmocněnce jsou pak pro přípravný výbor závazné. „Přípravný výbor má tedy plnou procesní způsobilost k úkonům podle zákona o místním referendu.“[7]

Zákon o místním referendu stanoví taxativním způsobem požadavky na povinné náležitosti návrhu, dle kterých návrh přípravného výboru musí obsahovat:

• označení území, na němž se konání místního referenda navrhuje,
• znění otázky, popřípadě otázek, navržené k rozhodnutí v místním referendu,
• odůvodnění návrhu,
• odhad nákladů spojených s provedením místního referenda a realizací rozhodnutí přijatého v místním referendu a způsob jejich úhrady z rozpočtu obce, popřípadě statutárního města,
• označení zmocněnce z členů přípravného výboru,
• jména, příjmení všech členů přípravného výboru, jejich datum narození, místo, kde jsou přihlášeni k trvalému pobytu a jejich vlastnoruční podpisy.

Nedílnou součást návrhu, která je jeho přílohou, tvoří podpisová listina s jednotlivými podpisovými archy oprávněných osob podporujících konání místního referenda. Návrh přípravného výboru a podpisové listiny nesmí být v žádném případě vystaveny v prostorách státních orgánů a orgánů územní samosprávy, přestože pro tento zákaz neexistuje žádný racionální důvod. Z formálního hlediska by měl být návrh přípravného výboru včetně jeho přílohy přezkoumán ve lhůtě 15 dnů orgánem obce, kterým je v tomto případě obecní úřad, úřad městské části nebo městského obvodu nebo magistrát hlavního města Prahy nebo magistrát územně členěného statutárního města. V případě vad podání, zejména chybí-li mu některá ze Zákonem o místním referendu stanovených náležitostí nebo obsahuje-li nesprávné nebo neúplné údaje, jsou výše uvedené oprávněné orgány obce či statutárního města povinny neprodleně písemně vyzvat zmocněnce přípravného výboru k nápravě, a to ve lhůtě, která nesmí být kratší 7 dní. Za bezvadný se automaticky považuje návrh v případě, že zmocněnec přípravného výboru není ve lhůtě 30 dnů od podání vyrozuměn o bezvadnosti návrhu anebo upozorněn na jeho nedostatky. Tuto 30denní fikci bezvadnosti návrhu Zákon o místních referendu upravuje z důvodu ochrany před nečinností obce či statutárního města.

Zastupitelstvo obce je povinno prostřednictvím rady obce předložený návrh přípravného výboru projednat na svém nejbližším zasedání a rozhodnout usnesením, zda místní referendum v dané věci vyhlásí či nikoliv. V této fázi se zastupitelstvo zabývá již pouze meritem návrhu nikoliv jeho formální stránkou. Pokud má tedy návrh všechny zákonné náležitosti, tj. je podpořen potřebným počtem podpisů oprávněných osob a otázka směřuje do samostatné působnosti obce anebo není vyloučena § 7 Zákona o místním referendu, vzniká na vyhlášení místního referenda nárok. Návrh podléhá přezkumu pouze z hlediska zákonnosti, proto nemůže být odmítnut např. „z důvodu ekonomické či politické nevhodnosti“. Odmítnout návrh na konání místního referenda je oprávněno pouze zastupitelstvo obce nikoliv např. starosta obce.

Usnesení zastupitelstva je vyvěšeno na úřední desce příslušného obecního úřadu po dobu 15 dnů. V případě statutárního města je usnesení vyvěšeno ve stejné lhůtě na magistrátě statutárního města a rovněž na úředních deskách úřadů všech městských částí nebo městských obvodů.

Hlasování v místním referendu

Stejně jako právo volební i místní referendum se vykonává tajným hlasováním na základě všeobecného, rovného a přímého hlasovacího práva. Právo hlasovat v místním referendu má decisivní charakter, a proto musí být vykonáno výlučně osobně bez možnosti zastoupení jinou osobou.

Aktivně legitimována hlasovat v místním referendu je každá osoba, která dosáhla věku 18 let, má právo volit do zastupitelstva obce a je uvedena na výpisu ze stálého seznamu voličů či jeho dodatku. V případě, že se oprávněná osoba pro účely hlasování v místním referendu řádně legitimuje, avšak z nějakého důvodu není uvedena ve výpisu ze seznamu oprávněných osob, lze ji za pomoci analogie zákona o volbách do zastupitelstev obcí dodatečně dopsat do výpisu ze seznamu voličů. Z popsaného důvodu, který je patrně pouze nedopatřením či nedbalostí obecního úřadu, by nemělo být oprávněné osobě znemožněno její základní politické právo hlasovat. Za překážky výkonu práva hlasovat v místním referendu Zákon o místním referendu výslovně stanoví v § 4: omezení osobní svobody stanovené na základě zákona z důvodu vazby nebo výkonu trestu odnětí svobody; zbavení způsobilosti k právním úkonům; omezení osobní svobody stanovené na základě zákona z důvodu ochrany zdraví lidu; výkon vojenské činné služby, neumožňuje-li účast v místním referendu plnění povinností z této služby vyplývajících.

Z důvodu úspornosti se hlasování v místním referendu koná v jednom dni. Pokud by se místní referendum konalo současně s volbami do zastupitelstev obcí, do zastupitelstev krajů, do některé z komor Parlamentu České republiky nebo do Evropského parlamentu, koná se ve stejnou dobu, která je stanovena pro konání voleb (většinou pátek, sobota). Po dobu trvání nouzového stavu, stavu ohrožení státu nebo válečného stavu (zákon používá pro tyto mimořádné situace legislativní zkratku krizový stav) nelze místní referendum konat.

Mezi zásady hlasování patří zejména: osobní hlasování bez možnosti zastoupení jinou osobou, prokázání totožnosti oprávněné osoby, bez prokázání totožnosti nelze vykonat hlasovací právo, povinnost předložení hlasovacího průkazu, pokud se jedná o oprávněnou osobu, která hlasuje v jiném než hlasovacím okrsku svého trvalého pobytu, v prostoru určeném pro hlasování musí být oprávněná osoba vždy sama, ze závažných důvodů (např. zdravotních) může oprávněná osoba hlasovat mimo hlasovací místnost.

Po prokázání oprávněnosti hlasovat v místním referendu a provedení příslušného záznamu do výpisu ze seznamu oprávněných osob, okrsková komise vydá oprávněné osobě hlasovací lístek a úřední obálku, se kterou oprávněná osoba přistoupí k samotnému aktu hlasování do prostoru k tomuto účelu určenému. Jediným platným způsobem hlasování je označení příslušné předtištěné odpovědi “ano” nebo “ne” křížkem v příslušném rámečku.

Takto platný hlasovací lístek je poté třeba vložit do úřední obálky, a poté jej vhodit do hlasovací schránky. Pokud oprávněná osoba hodí do hlasovací schránky lístek, na kterém nezaznačí žádnou odpověď, je toto její jednání považováno za zdržení se hlasování. Hlasování v místním referendu může být rovněž okrskovou komisí odloženo na pozdější dobu, přerušeno anebo dokonce prodlouženo, ne však déle než o 1 hodinu, v případě, že nastane taková skutečnost, která znemožní zahájit hlasování, pokračovat v něm nebo jej ukončit. Okrsková komise musí o takovém opatření vyrozumět oprávněné osoby způsobem v místě obvyklým a místní komisi. Způsobem v místě obvyklým může být z komunální praxe známý např. místní rozhlas. V případě přerušení hlasování je hlasovací dokumentace uschována okrskovou komisí a hlasovací schránka je zapečetěna tak, aby do nich nebylo možno vkládat úřední obálky nebo je z nich vybírat. O skutečnostech v tomto odstavci uvedených je uvedena poznámka v zápise o průběhu a výsledku hlasování.

Po ukončení hlasování dá předseda okrskové komise otevřít hlasovací schránku. V místnosti, kde budou okrskovou komisí počítány hlasy, mohou být přítomny pouze členové komise vyššího stupně (tedy místní či městské komise) a osoby pověřené starostou nebo primátorem statutárního města ke zpracovávání výsledků hlasování. Úřední obálky jsou jedna po druhé spočítány a porovnány s počtem oprávněných osob, které se hlasování v místním referendu zúčastnily. Do hlasovacích lístků je umožněno nahlížet všem členům okrskové komise. Hlasovací lístek je považován za neplatný a následně vyloučen z hlasování okrskovou komisí, pokud není vytištěn a dodán obcí nebo statutárním městem, anebo pokud není v úřední obálce. Na druhou stranu nemá vliv na platnost, pokud je odevzdaný hlasovací lístek přeložený nebo poškozený, ale potřebné údaje jsou z něj patrny.

Po sečtení všech hlasů, předseda okrskové komise zajistí zapečetění všech hlasovacích lístků. Rozhoduje-li se v místním referendu o více otázkách, zjišťují se odevzdané hlasy pro každou otázku samostatně. Za správnost sčítání a kontroly hlasovacích lístků odpovídá předseda okrskové komise. Zápis o průběhu a výsledku hlasování v hlasovacím okrsku je vyhotoven okrskovou komisí ve dvou stejnopisech a podepsán všemi členy okrskové komise.

Po sečtení hlasů a podepsání zápisu o průběhu a výsledku hlasování v místním referendu předá předseda nebo jím pověřený člen okrskové komise jeden stejnopis zápisu včetně případných příloh neprodleně místní komisi a vyčká jejího pokynu k ukončení zasedání. Co se týká zápisu o výsledku hlasování, tak ten je sepsán místní komisí po přezkoumání zápisů okrskových komisí a zjištění celkových výsledků hlasování v místním referendu v obci. Tento zápis se rovněž vyhotovuje ve dvou stejnopisech a i pro něj Zákon o místním referendu všechny skutečnosti vztahující se k průběhu hlasování, které má obsáhnout. Zápis podepíší členové místní komise. O výsledku hlasování vyhotovuje zápis rovněž městská komise, a to po přezkoumání zápisů místních komisí a zjištění celkových výsledků hlasování v místním referendu ve statutárním městě. Městská komise vyhotoví zápis opět ve dvou stejnopisech, který podepíší všichni její členové.

Výsledky hlasování jsou v obci vyhlášeny místní komisí, a to neprodleným zveřejněním výsledků na úřední desce obecního úřadu, po dobu následujících 15 dnů. Městská komise vyhlašuje výsledky hlasování v místním referendu ve statutárním městě stejným způsobem jako místní komise v obci s tím rozdílem, že výsledek hlasování se zveřejňuje na úřední desce magistrátu statutárního města. Za den vyhlášení výsledků hlasování v místním referendu se považuje první den vyvěšení těchto výsledků na úřední desce příslušného úřadu.

Platnost a závaznost místního referenda

Zákon č. 22/2004 Sb., ve znění pozdějších předpisů stanovuje, že k platnosti rozhodnutí je třeba účasti alespoň 35 % zapsaných osob oprávněných hlasovat. Rozhodnutí v místním referendu je závazné, hlasovala-li pro ně nadpoloviční většina oprávněných osob, které se místního referenda zúčastnily, a zároveň alespoň 25 % zapsaných osob oprávněných hlasovat.

Poznámky:

[1] WAGNEROVÁ, E.; ŠIMÍČEK, V.; LANGÁŠEK, T. et al. Listina základních práv a svobod: komentář. 1. vyd. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2012, s. 499.

[2] Sdělení Ministerstva zahraničních věcí č. 181/1999 Sb., o přijetí Evropské charty místní samosprávy.

[3] NAHODIL, Tomáš; ŘÍČKA, Tomáš. Místní referendum v České republice: zákon o místním referendu s poznámkami podle stavu k 1. 10. 2004. 1. vyd. Praha: Linde, 2004. Ústavněprávní vymezení referenda, s. 20-21.

[4] NAHODIL, Tomáš; ŘÍČKA, Tomáš. Místní referendum v České republice: zákon o místním referendu s poznámkami podle stavu k 1. 10. 2004. 1. vyd. Praha: Linde, 2004. Ústavněprávní vymezení referenda, s. 24-25.

[5] MATES, Pavel. Právní úprava místního referenda., s. 57

[6] RIGEL, Filip. Úloha přípravného výboru při vyhlašování místního referenda. Veřejná správa, 1/2010, s. 14

[7] PECHANEC, Pavel. Přímá demokracie v České republice. s. 65.