Veronika Sušová-Salminen ve třetím díle seriálu analyzuje unikátní politickou ekonomii běloruského režimu. Jak funguje společenská smlouva mezi režimem a společností?
V minulých dvou článcích jsme se podívali na Lukašenkův režim ze dvou perspektiv. První se pokusil vystihnout hlavní rysy politického systému Běloruska po roce 1994 i vysvětlit genezi vzniku Lukašenkovy vlády. Druhý díl se věnoval otázkám demokracie a protestů v obecnějším kontextu. Dnes se podíváme se na společenskou smlouvu mezi režimem a společností v Bělorusku strukturálně a z hlediska politické ekonomie. Politická ekonomie se jako přístup tradičně zaměřuje na souhru mezi ekonomikou a politikou, sleduje vztahy mezi jednotlivci a společností, mezi trhem a státem či ve zkratce řečeno zkoumá, jak je daná země jako veřejné hospodářství spravována s ohledem na ekonomické a politické faktory. V dnešním článku se zaměřím jenom na některé otázky, protože se jedná o velmi komplexní téma, které by vyžadovalo mnohastránkovou studii.
Struktura vlastnictví v běloruské ekonomice
V prvním díle seriálu jsme viděli, že Lukašenkův režim v Bělorusku je v mnoha směrech produktem rozpadu SSSR a přechodové doby mezi roky 1991 až 1994. Z mnoha hledisek představuje Bělorusko poměrně ojedinělý příklad v celém postsovětském prostoru. Lukašenkova vláda po roce 1994 v mnoha směrech volila ve vztahu k sovětské ekonomice kontinuitu, nikoliv diskontinuitu, což mimo jiné znamená, že Bělorusko má výrazný státní sektor, který neprošel privatizací či prichvatizacijí, jak privatizaci výmluvně přezdívají v sousedním Rusku. Mnozí dnes běloruský model popisují jako „sociálně-tržní“ ekonomiku navzdory tomu, že povrchní hodnocení se uchylují ke zkratkám, které běloruské hospodářství prostě vidí jako pokračování sovětského hospodářského systému.
Stát v Bělorusku skutečně kontroluje značný díl ekonomiky. O to, jak velký díl to je, se vedou spory vzhledem k diskrepancím v chápání „státního“. Statistici v Bělorusku totiž definují státní vlastnictví jako komunální majetek a dále jako takzvané sjednocené státní podniky. Naopak akciové firmy, ve kterých je akcionářem stát (třeba i jediným), nejsou v Bělorusku považovány za státní. Z tohoto pohledu vlastní státní sektor v Bělorusku oficiálně celkem 27, 5 % národní přidané hodnoty. Z hlediska hrubé přidané hodnoty pod státní sektor spadá celkem 48 % a zaměstnává 57 % všech zaměstnanců v Bělorusku. Ovšem jiné odhady (rok 2017) hovoří o mnohem vyšších číslech – 70 % hrubé přidané hodnoty a více než 60 % zaměstnanců. To ukazuje (i v případě konzervativních oficiálních údajů) na konkrétní a skutečně významný podíl státu v ekonomice, který je neobvyklý v celé postkomunistické Evropě (i v Rusku s poměrně silnou rolí a závislostí na státu). V Bělorusku je stát rovněž nepřehlédnutelným zaměstnavatelem, v průběhu let je však možné (opět podle oficiálních údajů) sledovat klesající dynamiku v podílu státu v ekonomice (na hrubé přidané hodnotě). V roce 2007 se jednalo o 61,4 % a v roce 2017 o již zmíněných 48 %. Z hlediska zaměstnávání státem se podíl snížil z 68 % v roce 2007 na 57 % v roce 2017. Není třeba dodávat, že taková situace má politické důsledky.
Výpovědní hodnotu má rovněž pohled na to, které sektory ekonomiky mají největší podíl státního vlastnictví a které nejnižší. V případě klíčového odvětví energetiky je podíl státu téměř 100%, vysoký je také v oblasti hornictví, ve vzdělávání a sociálních službách a v zemědělství – ve všech případech 50 % a více. Významný je ale také podíl státu na hrubé přidané hodnotě v oblasti průmyslu nebo v oblasti finančních služeb. Na druhé straně soukromé vlastnictví dominuje prodeji nemovitostí, maloobchodu a také oslavovanému běloruskému IT sektoru. Jinými slovy, oblast energetiky (klíčová pro celou lukašenkovskou koncepci ekonomicky i politicky), hornictví a zemědělství a oblasti spojené se vzděláváním a sociálními či zdravotními službami se výrazně neprivatizovaly. Přesnější proporce ukazuje následující obrázek:
Z hlediska hrubé přidané hodnoty je tedy dominantním hráčem stát, následuje domácí soukromý kapitál a v některých oblastech je výrazněji zastoupeno i zahraniční vlastnictví, nejvýrazněji v oblasti IT, maloobchodu, kultury, rekreace a sportu. Obrázek demonstruje, že určité oblasti aktivity jsou zcela vědomě ponechány soukromému kapitálu, především domácímu, jiné naopak drží pevně v rukou stát. K zasazení do přesnějšího rámce zmíním ještě strukturu běloruského hrubého domácího produktu v roce 2018. Na něm se průmysl podílel 26 %, zemědělství 6,6 %, velkoobchod/maloobchod/opravy aut 10 %, doprava 5,9 %, další typy činností (a služeb) 31,9 %, čisté daně z výrobků činily 14,3 %. A pro upřesnění: právě do průmyslu a zemědělství (oba sektory s výraznou rolí státu jako vlastníka) směřuje nejvíce státních dotací.
Běloruská „třetí“ cesta
Shora řečené ukazuje, že v rámci politického autoritářství se v Bělorusku zformoval v regionálním kontextu unikátní hospodářský model, který nelze objektivně označit za zcela neúspěšný. Bělorusko ani nezkrachovalo, ani se nepropadlo do hospodářského chaosu, ačkoliv se očividně postavilo proti trendům na západ i na východ od svých hranic. Po roce 1996 země prošla v podstatě dvěma dekádami hospodářského růstu v průměrné hodnotě 6 % HDP. Jinými slovy, je protipólem všech dogmatických výkladů o transformaci prostřednictvím šokové terapie a privatizace při „zhasnutých lampách“. Pokud tedy někteří odborníci (například zde) docházejí k názoru, že „ekonomický růst na začátku 21. století přinesl výhody prakticky všem Bělorusům“, musíme zbystřit. Tento systém je založen na sérii politických kroků, které si tu pro lepší představu neúplně shrneme:
- Státní firmy a banky nebyly privatizovány a zůstaly v rukách státu, došlo však k jejich reorganizaci a odlišnému řízení,
- běloruské zemědělství zůstalo především v rukou kolektivních farem či kooperativ,
- režim umožnil vznik de novo založených domácích i zahraničních soukromých společností, které se fakticky staly nejdynamičtější částí běloruské ekonomiky, ačkoliv čelí značným znevýhodněním ze strany státu,
- průmyslová politika byla spojena s otázkou posílení blahobytu a s vysokou zaměstnaností,
- vláda využívá i nekonvenční nástroje ekonomické politiky – direktivní půjčky nebo mzdové cíle (ty jsou povinné v podstatě v celém hospodářství),
- Bělorusko se spolehlo na domácí koncepce, nikoliv na ty dovezené, a využilo vlastní organizační potenciál.
Odvrácenou stranou „lukanomiky“ nicméně bylo a je spoléhání se na přístup k externím zdrojům, které v podobě renty zvyšují rozpočet. V tomto případě sehrála důležitou roli energetická politika Alexandra Lukašenka, která za tím účelem využívala rozdíly v cenách plynu a ropy, tranzitních poplatků, daní a reexportů a financovala tak „společenskou smlouvu“ doma. Klíčovým zdrojem této renty se stalo Rusko, které je hlavním dovozcem zemního plynu a ropy do Běloruska.
Rusko nyní provádí tzv. daňový manévr, který běloruskou rentu fakticky ohrožuje. Moskva totiž postupně odstraňuje exportní cla na ropu a zavádí daň z těžby nerostných surovin, což zvyšuje cenu ruské ropy pro Bělorusko. Do běloruského rozpočtu se tak nedostávají miliony dolarů a efektivita (ziskovost) běloruského zpracovatelského průmyslu se také snižuje. Společně s nízkými cenami ropy to přispívá ke krizi hospodářského modelu a ohrožení společenské smlouvy jako záruky socioekonomické stability Lukašenkova politického systému.
Bělorusko na nerostné jehle
Bělorusko patří k významným zpracovatelům ruské ropy, na jeho území zůstala celá řada závodů ke zpracování ropy a ropné výrobky jsou důležitým běloruským vývozním artiklem. V roce 2018 se jednalo skoro o 13,77 % všech vývozů, což je sektorově čtvrtá největší položka. Pro běloruský státní rozpočet není cena ropy jako hlavní zdroj financování lukašenkovské společenské smlouvy vůbec irelevantní, jak už jsme si naznačili. Konkrétně:
- Bělorusko získává vývozní cla na ropu vytěženou na území Běloruska (v roce 2019 to bylo skoro 1,7 milionu tuny ropy)
- Bělorusko získává poplatky z exportu běloruské ropy,
- největší položku pochopitelně tvoří vývozní cla na ropné výrobky (v roce 2018 se vyvezlo celkem 10, 5 milionů tun zpracované /ruské/ ropy).
Ve všech třech případech je pro Bělorusko významná světová cena ropy, která v posledních letech výrazně klesla. Shrnuto: relativně důležitým příjmem státního rozpočtu jsou vývozní cla, jejichž ziskovost je vázána na světovou cenu ropy, na její cenu stanovenou pro Bělorusko ze strany Ruska a samozřejmě na přidanou hodnotu výrobků z ní (zpracování).
V otázce plynu je situace podobná, ale ne stejná. Bělorusko je 13. největším odběratelem zemního plynu na světě a plyn představuje důležitou část jeho energetického mixu (64 %). Ze sta procent je Minsk závislý na ruském zemním plynu, což znamená, že vyjednávání o ceně je otázkou politickou i ekonomickou. Zemní plyn je v Bělorusku zdrojem elektrické i tepelné energie. Přes 80 % tepláren pro centrální vytápění využívá plyn, 95 % elektrické energie je vyráběno za použití plynu jako hlavního paliva. Obyvatelstvo spotřebuje asi 16,8 % vyrobené elektřiny a 33,3 % tepla. V průmyslovém sektoru jsou největšími konzumenty chemický a metalurgický průmysl a rafinérie (kde se znovu uzavírá kruh ve vztahu k ropě). Cena plynu pro Bělorusko je dlouhodobě předmětem handlů či „monetizace“ geopolitického významu Běloruska pro Rusko: Lukašenko dával opakovaně najevo, že by Bělorusko mělo za plyn platit stejnou cenu, jako jsou ceny domácí ruské.
Naposledy byla cena plynu domluvena letos v únoru, Bělorusko se s Ruskem dohodlo na ceně 127 dolarů za tisíc kubických metrů (což odpovídá ceně v roce 2019) a na finanční kompenzaci za ruský daňový manévr (týkající se ropy). Mimochodem, cena vývozů do Evropské unie se v roce 2019 pohybovala kolem 210 dolarů. Rusko tímto způsobem fakticky dotuje běloruskou ekonomiku, což nepochybně „není zadarmo“, i když Lukašenko se často (s různým úspěchem) snaží, aby tomu tak bylo. Přesná výše těchto plynových dotací není jasná, odhady se však například pro rok 2015 pohybují kolem 7 % HDP Běloruska. Znalec běloruské politiky Matthew Frear uvádí, že ropa a plyn dohromady činí něco kolem 16 % HDP Běloruska. Jak v případě ropy, tak v případě zemního plynu se tedy jedná o zdroje státního rozpočtu v podobě renty, která vyplývá ze zvláštních vztahů se sousedním Ruskem. Paradoxně tak na nerostné suroviny chudé Bělorusko představuje zemi specificky závislou na světových cenách komodit.
Elita bez postsovětských oligarchů
Schopnost přerozdělovat zdroje se netýká zdaleka jenom širokého obyvatelstva, ale samozřejmě také elity, kterou s mocenským centrem pojí předivo vztahů patron-klient.
Alexandr Lukašenko je nejsilnějším hráčem politického systému Běloruska jak z hlediska formálního (institucí), tak neformálního (klientelistické vztahy s nimi spojená korupce). Jako prezidenta ho i v tak personalizovaném systému obklopuje elita, která rozhodně nebyla a není homogenní a dynamicky se proměňuje. Jak píše Frear, běloruské adaptivní autoritářství „ukázalo flexibilitu v obnově a změně vládnoucích elit kolem Lukašenka na špici mocenské vertikály v souladu s účelností.“
Výčet jmen kolem Lukašenka by českému čtenáři asi řekl jen málo, vynechám tedy detaily a poskytnu jen stručnou charakteristiku lukašenkovské elity a její dynamiky. Po svém zvolení v roce 1994 se Lukašenko v rámci konsolidace moci opřel o dosavadní post-sovětskou elitu, kterou kooptoval. Vedle toho se kolem prezidenta zformovala tzv. mogilevská skupina, tj. seskupení lidí dosazených do důležitých funkcí na základě toho, že se s prezidentem znali z doby, kdy byl šéfem státního statku. Jde tedy spíše označení podle původu, než že by skupina nějak reprezentovala zájmy mogilevského regionu. Spoléhání se na lidi, které „znám“, vyplývalo z toho, že Lukašenko v roce 1994 kandidoval jako solitér, neměl za sebou ani velký tým, ani promyšlený program.
Pro konsolidaci moci byla pro Lukašenka důležitá kontrola nad siloviki, především z ministerstva vnitra a KGB (Výbor státní bezpečnosti). Silovici patří k významné frakci běloruské politiky za Lukašenka kontinuálně, i když jejich vliv se proměňuje. Lukašenko nikdy nenechal siloviki, aby začali systému zcela dominovat. Jejich role není jenom represivní, slouží také k machiavelistickému „režírování“ vztahů v rámci elit, protože shromažďují „kompromaty“ (kompromitační materiál) na přátele i nepřátele nebo pomáhají v politicky motivovaných protikorupčních kampaních (boj s korupcí režim využívá, i když ji sám „produkuje“). V prvním období, zhruba do roku 2007 až 2008, byl typický víceúrovňový frakční konflikt mezi siloviky a mogilevskou skupinou (její vliv erodoval po roce 2008) a také mezi siloviki a skupinou, která je označována za ruskou lobby v běloruském systému. Boje těchto frakcí se projevovaly především jmenováním šéfů prezidentské administrativy Alexandra Lukašenka. Mezi roky 1995 až 2006 se v jejím čele vystřídali představitelé postsovětské elity, ruské lobby a siloviků. Mogilevská skupina ve stejné době kontrolovala oddělení prezidentských záležitostí. Toto oddělení má významnou roli „přerozdělovacího centra“ pro elity. Funguje nezávisle na prezidentské administrativě a kontroluje velké množství nemovitostí v Minsku, většinu sportovních a turistických komplexů v zemi nebo další lukrativní typy podnikání (vývoz-dovoz alkoholu, chemických výrobků, cigaret, stavebního materiálu, ropných výrobků, hnojiv, zbraní, mořských plodů apod). Nyní je mimochodem v rukou vlivného zástupce siloviků.
Po konsolidačním období se lukašenkovská elita proměňuje. Do hry vstupují technokraté, tedy odborníci, které Lukašenko pověřuje vedením určitých ministerstev nebo jiných orgánů. V případě problémů se z nich pak snadno stávají obětní beránci. Po roce 2000 dostává tato skupina konsolidovanější tvar – nikoliv až tak na základě jejich odbornosti, ale spíš na základě společných zájmů a ambicí. Celkem logicky je tato skupina spojená se zájmy byznysu, a právě komerční (osobní) zájmy samotných technokratů jsou často spojníkem mezi členy frakce technokratů. Po roce 2008 se v běloruské elitě objevuje ještě skupina ekonomických nacionalistů, která získala vliv díky spojení s frakcí kolem Lukašenkova nejstaršího syna Viktora. Tato frakce začala dominovat v roce 2008 (získala pozici šéfa prezidentské administrativy i vliv na jmenování siloviků) a s technokraty uzavřela dohodu o neútočení. Po roce 2010, tedy na začátku čtvrtého Lukašenkova prezidentského termínu, se zdálo, že se do hry vrátili silovici, i když ani nyní jim prezident Lukašenko nedovolil plně dominovat celému systému. V souvislosti s děním v posledních týdnech je očividné, že silovici znovu posílili (ovšem to zdaleka nemusí být konečný vývoj).
Lukašenko (obdobně jako Putin v Rusku, kde je elitní prostředí odlišné) je ve vztahu k elitním frakcím nucen hledat rovnováhu často rivalitních zájmů jednotlivých skupin. Rotace elit je potom jedním z hlavních nástrojů, jak takovou rovnováhu udržovat. Neméně důležité je ale udržování kontinuity a Lukašenkova hra s více kartami. Aby si udržel autoritu či prosadil konkrétní potřeby a cíle, Lukašenko nikdy nesází na jednu politickou sílu, jednu frakci či jeden průmyslový sektor. S elitami ho spojuje vzájemná potřeba. Jako prezident stojí Lukašenko na vrcholu klientelistické pyramidy, kterou definují vztahy (často neformální a korupční) patron-klient, které pak odrážejí další problém postsovětského vývoje – neopatrimonialismus, neexistenci jasného oddělení veřejného a soukromého či podle některých kritiků „privatizaci státu“ v kontextu absence transformační privatizace.
V běloruském systému platí nepsaná pravidla o hranicích, v rámci kterých mohou jednotlivé frakce operovat. Lukašenko hraje roli arbitra a rozhodčího ve sporech mezi frakcemi a brání tomu, aby se tyto spory dostaly do destruktivní fáze. Paradoxně tak Lukašenko brání existenci monopolů jednotlivých frakcí v systému. Konečně je Lukašenko pro frakce důležitý, protože je chrání proti jejich vlastním excesům. „Soukromé finanční potřeby vládnoucí elity se neprojevují na úkor potřeb společnosti a nejhorším excesům nomenklaturního kapitalismu, jako těm v Rusku a na Ukrajině, se podařilo vyhnout,“ konstatuje Frear.
•
Bělorusko je zemí s rozsáhlým státním či veřejným sektorem, který je také poskytovatelem práce a relativní socio-ekonomické stability a jistoty v kontextu autoritářského politického systému. Nezanedbatelným zdrojem financování společenské smlouvy mezi režimem a společností jsou příjmy z renty, která je spojena s ruským plynem a ropou. Tento model se v posledních letech z objektivních důvodů vyčerpává, čehož si všímá nejen společnost, včetně tradičních Lukašenkových oponentů z řad nezávislých podnikatelů, městských intelektuálních a kulturních elit, demokratických aktivistů či běloruských nacionalistů, ale i režim sám. Lukašenko sice stále spoléhá na tradiční zdroje – vyjednává s Ruskem o kompenzacích a půjčkách – slovo „privatizace“ nebo „ekonomická liberalizace“ už ale není tabu ani v rámci lukašenkovské elity. Ostatně, běloruský autoritativní režim se úspěšně drží tak dlouho u moci právě díky vlastní flexibilitě, anticipaci a adaptaci na proměňující se podmínky. Rozsáhlé povolební protesty letošního léta už nepochybně běloruskou politickou krajinu mění a odrážejí i skutečnost, že běloruská společnost se pod egidou Lukašenkovy vlády proměnila. Mezi hesly protestujících se skloňují svobodné volby, svoboda, Lukašenkův odchod a další podobné slogany, které mají politický a demokratický charakter. Demokratizace běloruské ekonomiky a zachování (a modernizování) jejího sociálně tržního charakteru je až někde ve druhém a třetím plánu, i když právě ekonomika významně podmiňuje kvalitu demokracie. Závažnou otázkou tak znovu je, zda se případnému Bělorusku bez Lukašenka podaří to, co se v postsovětském regionu nepodařilo ještě nikomu: skloubit fungující sociálně tržní ekonomiku se skutečnou a stabilní demokracií?