Top 10/2020: Devátým nejčtenějším článkem za končící rok byla analýza Veroniky Sušové-Salminen o regulaci takzvaných “zahraničních agentů” v Rusku.
Veronika Sušová-Salminen rozebrala nejdůležitější rozměry i problémy ruského zákona o „zahraničních agentech“ v neziskovém a mediálním sektoru.
Široce mediálně kritizovaný ruský zákon o „zahraničních agentech“ je nutné jako všechno vidět v kontextu. Platí to i přes to, že jeho vznik je bezesporu spojený se snahou současné ruské vlády regulovat sféru občanské společnosti a také oblast lobbingu. V tom druhém případě se jedná o nepochybně legitimní zájem, který je aktuálním problémem i v řadě relativně fungujících západních demokracií. Otázka regulace občanské společnosti jako protiváhy moci státu je naopak vždy poměrně kontroverzní téma, ale i tak je nutné ho vidět i jako téma provázané. Vždy jde o otázku míry vlivu lobbingu ve strukturách občanské společnosti, což je téma na samostatný článek, takže se tu omezuji jen na konstatování.
Nevládní organizace zažívaly v Rusku první rozkvět v 90. letech, přičemž se dělily do zhruba dvou skupin: první byly organizace závislé na západních donorech, kteří financování ruských organizací spojovali s prosazováním a přijímáním transnacionálních hodnot a norem či přímo s konkrétními zájmy dárců. Tyto organizace měly zdroje a řídili je profesionálové, ale v ruském prostředí často reprezentovaly nadnárodní agendu, nikoliv domácí zájmy formulované zdola. Naopak organizace bez transnacionální agendy byly sice místně integrované, ale chyběly jim dostatečné finanční zdroje. Situace se začala měnit po roce 2000, kdy západní peníze začínaly postupně ubývat a více peněz do nevládních aktivit začali dávat domácí dárci. Ať tak či onak, důvěra ruské společnosti v neziskové organizace jakéhokoliv typu zůstávala relativně dost nízká.
Jinak řečeno, sektor občanské společnosti a nevládních neziskových organizací v Rusku (a nejen tam) odrážel transformační dynamiku 90. let. Bohužel i se všemi negativy, která v ruském případě hrála nepřehlédnutelnou a do značné míry formativní roli. Jedním z důsledků transformace v 90. letech ostatně je ústavní systém se silným prezidentem (exekutivou) a oslabeným parlamentem (legislativou), který ruskou politiku charakterizuje do dnešních dnů.
V oblasti regulace nevládních organizací jde ale i o obecnější kontext. Na začátku 21. století se řada vlád začala zaměřovat na větší regulaci činnosti nevládních organizací. Jen mezi roky 2004 až 2010 došlo k právním úpravám v asi 50 zemí světa. Ruský případ tedy zapadá do globálnějšího vývoje, který pokračoval i po roce 2010. V této souvislosti je nutné vzít v úvahu i další rozměr problému, kterým je otázka globální integrace a národní identity. Jinak řečeno, souvisí s hledáním a definováním místa Ruska ve světě a se vztahem ke globalizaci, která přinesla vzájemnou závislost, propojenost a propustnost hranic (a společenství).
Zákon o zahraničních agentech z roku 2012 je v podstatě doplněním, novelizací již existující legislativy, která pochází z 90. let a následně z roku 2006. 90. léta byla doba, kdy aktivita některých nevládních organizací byla spojena s právním (i obecnějším) chaosem, který v Rusku tehdy vládl. Jejich činnost neodpovídala liteře zákona, někdy se dokonce jednalo o aktivity vyloženě kriminální (podvody nebo korupce), a využívala celkového právního nepořádku v zemi. V chaosu devadesátek se prostě i z neziskové činnosti mohla stát činnost zisková… Novelizace v roce 2006 byla zaměřena na právní regulaci neziskových organizací, kterou lze chápat jako součást putinského směřování ke stabilizaci společnosti. Nový zákon (2012) pak ukládá organizacím (se zahraničními finančními zdroji) povinnost zapsat se na seznam zahraničních agentů vedený ministerstvem spravedlnosti a státu dává větší dohledové pravomoci především nad finančním aspektem jejich činnosti.
Federální zákon z roku 2012 tedy znamenal posun od stabilizace ke konsolidaci. V bezprostředním kontextu nelze nezmínit protestní hnutí v ruských městech během zimy 2011, které se postavilo proti nové kandidatuře Vladimira Putina na prezidenta země. Zákon definuje politicky aktivní neziskové organizace, které dostávají financování ze zahraničí, jako „zahraniční agenty“ (agent v tomto případě znamená jednatel, činitel), což s sebou podle kritiků nese negativní konotace a slouží jako delegitimizační (stigmatizační) nálepka. „Agent“ evokuje „špióna“ z doby studené války, tedy někoho, kdo slouží cizím zájmům. Znamená to tím pádem zhoršení podmínek pro aktivity těchto neziskovek, které mimo jiné využívá zkušenosti z 90. let (a potažmo studené války).
Americký vzor a ruská praxe
V ruském provedení se zákon liší od svého vzoru, kterým je zákon FARA z USA. Tento zákon z roku 1938 (s několika novelizacemi) se v podstatě týká kontroly lobbování ve prospěch cizích států‚ “foreign principal“ v právní hantýrce, v USA. FARA se nevztahuje jen a cíleně na nevládní organizace (někteří tvrdí, že se nevládních organizací netýká vůbec – našla jsem rozdílné informace), ale na širší skupinu aktérů. Další hlavní odlišností obou zákonů je skutečnost, že ruská strana chápe už samotné zdroje peněz za vlivový faktor, zatímco v USA jsou toho názoru, že peníze samy o sobě nesplňují kritérium pro to, aby organizace byla považována za zahraničního agenta, k tomu musí mít takovou strukturu řízení, která s sebou nese kontrolu cizí mocí. Peníze v americkém pojetí neznamenají vliv, v ruském pojetí ano. Ovšem v obou případech je cíl těchto zákonů jasný: omezit vliv zahraničních zemí doma. Oba zákony také vznikly v rozdílných kontextech: americký zákon reagoval hlavně na nacismus (popřípadě komunismus) a šíření jeho ideologie, ruský reaguje na západní vliv v Rusku. FARA ale rozhodně v USA nepatří k neproblematickým zákonům, jak ukazuje tento článek. Jeho autor Nick Robinson poukazuje na vágnost a nejasnost znění – stejné kritické poznámky platí i v případě jeho ruského „příbuzného“. Vedle toho zdůrazňuje negativní dopady existence zákona v globálním kontextu, neboť americký zákon se stal vzorem pro jiné země s hybridními režimy i pro země jako je Izrael nebo Austrálie
Realizace samotného zákona z roku 2012 byla v Rusku od počátku problematická. Když byl zákon přijat, ze strany ministerstva spravedlnosti, které mělo seznam registrovaných zahraničních agentů vést, se ozývaly pochybnosti. Tehdejší ministr spravedlnosti Alexandr Konovalov dokonce v Dumě tvrdil, že zákon je v dané podobně nevynutitelný. Samy neziskové organizace se do plnění jeho požadavků nijak nehrnuly a spíše sázely na bojkot. V roce 2013 stát přistoupil k vynucování litery zákona a tažení proti neziskovkám na jaře 2013 bylo považováno svým rozsahem za bezprecedentní. Dá se ale jen těžko odhadovat, jak by se věci vyvinuly, kdyby se organizace registraci dobrovolně podvolily hned v roce 2012 (tedy zda by stát postupoval stejně, nebo zda by byl rozsah zásahu menší).
Problémem zákona se stala vágnost. Podle právních odborníků, kteří situaci v Rusku sledují, umožňuje vágnost „alternativní“ výklady, tj. lepší politickou instrumentalizaci zákonů. Například v zákoně použitý pojem „politická aktivita“ byl tak problematický, že ho kritizoval i ruský Nejvyšší soud, a v roce 2016 byl pak zákon doplněn přesnějším seznamem „politických aktivit“. Přesto kritici upozorňují, že zákon je fakticky zbraní, kterou lze svévolně obrátit vůči téměř jakémukoliv cíli podle potřeb a poptávky. Skeptik k tomu dodá, že využití zákonů jako zbraně není zdaleka jenom problémem Ruska.
Boj o vliv a měkká síla v ruském kontextu
Novela federálního zákona z letošního roku se má týkat v Rusku působících médií a novinářů, kteří jsou nějak financováni ze zahraničí. Očividně se jedná o použití stejné regulační (popřípadě represivní) logiky, tentokrát v mediálním prostoru, který je rovněž spojován s „bojem o vliv“ (nebo, chcete-li, hegemonii) v médiích. Dodejme, že zahraniční vlastnictví médií bylo v Rusku v posledních letech značně omezeno a že i ruská média sledují světový trend oligarchizace, tj. vedle státu je z velké části vlastní i mediální korporace spadající do portfolií ruských velkopodnikatelů.
V ruském případě je zákon o zahraničních agentech spojen se snahami o regulování vztahů mezi státem a občanskou společností (a médii) v kontextu napjatých vztahů se Západem, který dlouhodobě kritizuje politické a vnitřní poměry Ruska (a posouvá je tak do centra mezinárodní politiky jako jakéhosi zápasu o demokracii a její hodnoty). Regulace neziskové sféry pak nemá za cíl jen omezit vliv občanské společnosti a posílit stát, což lze chápat jako určitý historický a kulturní vzorec Ruska, ale i neutralizovat vliv západní měkké síly v Rusku.
K tradici silného státu se přihlásil Vladimir Putin už v roce 1999 ve svém předvolebním manifestu Rusko na přelomu tisíciletí. Rusko se tehdy vzpamatovávalo z dramatického oslabení státu po roce 1991. V tomto textu Putin píše: „Rusko se brzy nestane, jestli vůbec, druhým vydáním – řekněme – USA a Anglie, kde mají liberální hodnoty hluboké historické tradice. U nás hrál stát i jeho instituce a struktury vždy výjimečně důležitou roli v životě země, lidu. Silný stát není pro Rusa anomálie, není to nic, s čím je třeba bojovat, je to naopak zdroj a garance pořádku, iniciátor a hlavní hybatel jakýchkoliv přeměn.“ Z hlediska představ o fungování liberální společnosti se jedná o problematické chápání vztahů společnosti a státu, což je na první pohled patrné. Stejně tak je zde patrný odklon od univerzálního pojetí demokracie: Rusko se nestane druhým vydáním západních zemí (v roce 1999 psal Putin, že “brzy”, nyní platí, že už si takový cíl nestanovuje). Ironií je, že se celá řada západních zemí posunula směrem, který se v řadě kritérií přibližuje Rusku (oligarchizace, oslabení veřejného sektoru, dominance soukromých zájmů, dobývání renty). Putinův text z roku 1999 ale jasně ukazuje konzistentní promyšlenou politiku a jasně vyjádřený postoj: Rusko nebude kopií západních zemí, jde vlastní cestou.
Mezi suverenitou a globalizací
Ruská oficiální teze o „barevných revolucích“ posunula dynamiku vztahů mezi státem a občanskou společností novým směrem – aktivity ze zahraničí placených neziskových organizací jsou často vnímány ve vztahu k bezpečnosti a suverenitě. Nejde jen o silný stát (a slabou společnost), ale o projekci cizího vlivu, který nepředstavuje suverénní vůli lidu (jako ústavou definovaného subjektu v určených hranicích) a ohrožuje zcela konkrétně zahraničněpolitickou pozici země (v dnešním ruském čtení dokonce vůbec možnost Ruska být velmocí). Jde tedy o už zmíněnou neutralizaci měkké síly v boji o hegemonii (ideologicky) v rámci globalizace, která nepřinesla jen vítěze, ale i poražené, a spolu s nimi i antiglobalizační či deglobalizační tendence. Ukrajinský vývoj se už v roce 2004 stal v Rusku zdrojem obav a také uvedl do ruské politické rétoriky suverenizační diskurz. Suverenita v podstatě znamená právo na vlastní sebeurčení (nejen v oblasti národního sebeurčení, ale mnohem obecněji – právo či možnost vůbec rozhodovat a mít kontrolu) nebo právo autenticky jednat sám za sebe v kontextu globalizace jako de-suverenizace (ztráty kontroly) a vzájemné závislosti. Podpora ze zahraničí v rámci propagace demokracie a liberálních hodnot je tak chápána jako vnější zásah, který je nelegitimní, protože přichází odjinud a zasahuje doma. Velmoci jsou pak státy s vysokým stupněm autonomie (což je zase jeden z důvodů, proč se Rusko odvolává na praxi v USA) a velmi silným povědomím o vlastních zájmech.
Regulace, které ruský zákon o zahraničních agentech přináší, jsou tak problémem vícero rozměrů. Je přitom nutné odlišovat různé cíle, kontext a důsledky. Z hlediska autonomie občanské společnosti a médií ve vztahu k moci státu se jedná nejen o regulační, ale do značné míry i represivní krok. Zákon skutečně omezil nebo zlikvidoval práci řady neziskových organizací v Rusku (i když řadě se podařilo adaptovat na nové poměry). Z hlediska širšího kontextu představuje zákon snahu o omezení vlivu západních velmocí v ruské společnosti a návrat k suverénnímu vidění politiky. Nejedná se ale v žádném případě o recept na věčnou stabilitu, protože politická a sociální dynamika se – a Rusko je toho svými dějinami zářným příkladem – zcela regulovat nedá nikde. Do značné míry se ale také jedná o reakci na skutečnost, že domácí politika, hodnoty a myšlenky, politické tradice a kultura se dostaly v posledních třech desítkách let do centra mezinárodních vztahů. A to se očividně neobešlo v tomto případě bez konkrétních důsledků pro konsolidaci ruské moci (velmoci) doma (a tím i navenek).
Poznámka: Od vydání tohoto textu došlo v Rusko k dalším změnám v této oblasti. Článek je nereflektuje.