Evropská unie by měla v reakci na válku na Ukrajině přijmout významná ekonomická opatření, ale nový plán Next Generation EU zatím není potřeba, míní André Sapir.
Krize COVID-19 zůstane významným zlomem v historii fiskálního federalismu v Evropě. Před pandemií byla fiskální stabilizace výhradní odpovědností národních rozpočtů. V roce 2020 se však vedoucí představitelé EU rozhodli vytvořit EU nové generace (NGEU – Next Generation EU), nový nástroj mimo rozpočet EU financovaný z dluhopisů EU, který má EU stabilizovat, napsal André Sapir pro think tank Bruegel.
NGEU byla zamýšlen jako jednorázové opatření k řešení výjimečné situace. Válka na Ukrajině je novou výjimečnou situací, která vyžaduje ekonomickou reakci. Je nutný nový NGEU, nebo je rozpočet EU lepším nástrojem?
Společné půjčky pro společnou stabilizaci
Existovaly přinejmenším tři důvody, proč EU poprvé ve své historii vydala společný dluh EU, aby stabilizovala své hospodářství v rámci COVID-19:
- Povaha a velikost šoku: na rozdíl od předchozích krizí, zejména finanční krize a krize státního dluhu, byl šok COVID-19 exogenní a postihl všechny země EU. Byl to největší ekonomický šok, jaký kdy EU zasáhl, ale hlavně v důsledku pandemie ve velkém počtu umírali lidé.
- Dědictví předchozí krize: krize státního dluhu způsobila, že jižní země EU byly hospodářsky i politicky obzvláště zranitelné. Vzhledem k tomu, že tyto země se opět ocitly v epicentru šoku COVID-19, hrozilo reálné nebezpečí ničivých důsledků pro hospodářskou a politickou strukturu celé EU.
- Geopolitická situace: již na začátku pandemie žila EU v „křehkém světě“, jak tehdy poznamenala předsedkyně Evropské komise Ursula von der Leyenová. Opakovat chybu z doby krize státního dluhu – reagovat na události příliš pozdě a příliš málo – prostě nepřipadalo v úvahu. EU musela jednat rázně, jinak riskovala ztrátu svého místa ve světě a důvěryhodnosti u svých občanů.
NGEU, balíček 750 miliard eur v podobě grantů a půjček financovaných společnými půjčkami EU, byl nejodvážnějším krokem v reakci na krizi. Mezi další opatření patřilo uvolnění fiskálních pravidel a pravidel státní podpory EU, zřízení dočasného úvěrového nástroje na podporu zmírnění rizik nezaměstnanosti v mimořádných situacích (SURE) s celkovým objemem 100 miliard eur a zavedení nástroje mezivládního Evropského mechanismu stability na pomoc při financování výdajů souvisejících se zdravotnictvím, který však žádná země nevyužila.
Země EU dosud požádaly o granty a půjčky v hodnotě téměř 500 miliard eur; hlavními příjemci jsou čtyři jižní země (Řecko, Itálie, Portugalsko a Španělsko), které samy požádaly o 62 % této částky.
Kromě stabilizace a přerozdělování se NGEU zabývá také poskytováním veřejných statků. Financuje sice především národní projekty, ale ty musí spadat do šesti oblastí dohodnutých na úrovni EU, z nichž na klimatickou transformaci musí připadat nejméně 37 % výdajů a na digitální transformaci nejméně 20 %. NGEU tak poskytuje určitou formu evropských veřejných statků „agregací“, které jsou poskytovány na národní úrovni, ale respektují pokyny EU.
Otřesy COVID-19 a Ukrajiny: podobnosti a rozdíly
Jaká je hospodářská situace způsobená válkou na Ukrajině ve srovnání se situací během pandemie a jak by měla EU na tuto novou situaci reagovat?
Podobně jako COVID-19 je válka na Ukrajině zjevně exogenním šokem, který se dotýká všech zemí EU, i když v různé míře kvůli geografickým, ekonomickým a finančním rozdílům. Zdá se však, že velikost růstového šoku způsobeného válkou na Ukrajině je mnohem menší než šok způsobený COVID-19, alespoň v krátkodobém horizontu. V roce 2022 může světová ekonomika a ekonomika EU zažít recesi v důsledku řady faktorů, včetně války na Ukrajině a situace v Číně v důsledku COVID-19, ale zatím se očekává, že ekonomický dopad bude poměrně mírný.
Z ekonomického hlediska byla pandemie hlavně dočasným šokem, který však měl některé dlouhodobé účinky, například přechod na práci na dálku. Naproti tomu hlavní ekonomické důsledky války na Ukrajině budou pravděpodobně strukturální, protože země EU budou muset věnovat více prostředků na energetickou bezpečnost a obranu.
Hospodářská a politická soudržnost v EU byla po krizi státního dluhu problémem, který částečně vysvětluje, proč byla NGEU během krize COVID-19 potřebná. Naopak úspěšné zvládnutí krize COVID-19 ze strany EU díky NGEU a společnému nákupu vakcín naznačuje, že nyní není tak bezprostřední potřeba masivní společné reakce EU, ale snad i větší ochota tak učinit, pokud by se krize zhoršila.
V porovnání s rokem 2020 se mezitím výrazně zvýšila inflace a objevily se obavy, že hrozí stagflace. A úroveň veřejného dluhu, která byla v mnoha zemích EU již tak vysoká po finanční krizi a krizi státního dluhu, se s krizí COVID-19 dále zvýšila. To může v některých zemích EU, zejména jižních, znovu vyvolat problémy s udržitelností dluhu.
V neposlední řadě se geopolitická situace stala mnohem náročnější kvůli závislosti mnoha zemí EU na ruské ropě a plynu a možnosti, že by se rusko-ukrajinský konflikt mohl změnit v konflikt mezi liberálními západními zeměmi a zbytkem světa, mimo jiné včetně Ruska a Číny.
Stabilizace a zamezení fragmentace
EU a její členové musí sledovat dva hospodářské cíle.
První z nich je stabilizace jejich ekonomik. EU zatím reagovala na ukrajinskou krizi podobně jako na začátku krize v zemích COVID-19, i když v omezenější míře, protože počáteční hospodářský šok byl méně silný. V pokynech EU k fiskálním politikám byla zdůrazněna potřeba „agility“ ze strany zemí EU a byla znovu zavedena určitá flexibilita pravidel státní podpory. Rozhodující je, že reakce byla zmírněna hrozbou inflace. Tváří v tvář COVID-19 zavedla Evropská centrální banka program nouzových nákupů (Pandemic Emergency Purchase Programme – PEPP) s původním limitem 750 mld. eur, který byl později zvýšen na 1 850 mld. eur, aby pomohla národním fiskálním orgánům půjčit si dostatečné množství peněz na podporu svých ekonomik. Tentokrát se zdá být méně pravděpodobné, že ECB podpoří výpůjčky národních fiskálních orgánů pomocí nástroje podobného PEPP. Naopak oznámila, že v zájmu boje proti inflaci bude postupně snižovat objem svých prostředků v rámci PEPP.
Kombinace vysoké úrovně veřejného dluhu v některých zemích a vysoké inflace ve všech zemích eurozóny pravděpodobně vytvoří pro ECB kompromis mezi cenovou stabilitou a rizikem fragmentace eurozóny v případě zhoršení makroekonomické situace. Pokud ECB nebude nadále ochotna oživit PEPP kvůli obavám z podnícení inflace, mohou slabší země eurozóny nakonec trpět rostoucími spready svých státních dluhů, což povede k nedostatečným fiskálním stimulům a utlumení hospodářského růstu. To by mohlo vést tyto a některé další země EU k tomu, že budou požadovat stabilizaci ekonomiky EU opětovným vydáním dluhu EU se silnou redistribuční složkou, jak se to děje v případě NGEU. Jiné země by se takovému kroku bránily s odůvodněním, že COVID-19 byl výjimečný a NGEU byla navržena jako dočasný nástroj.
Zatím se nezdá, že by rozsah hospodářského šoku způsobeného válkou na Ukrajině ospravedlňoval stabilizaci ze strany EU pomocí nástroje, jako je NGEU, nebo vydávání nových dluhopisů EU. Existuje však jasný důvod, proč pomoci zemím, které byly obzvláště zasaženy důsledky války, prostřednictvím nového programu SURE.
Složitější otázka se týká finanční stabilizace, aby se zabránilo roztříštěnosti mezi silnějšími a slabšími zeměmi eurozóny. To je samozřejmě úkol, který může splnit pouze ECB.
EU musí rovněž pomoci stabilizovat Ukrajinu. Garicano a Verhofstadt navrhli vydat válečné dluhopisy EU v hodnotě 25 miliard eur, podobné dluhopisům NGEU, které by pomohly ukrajinské vládě pokrýt rozpočtový deficit během války. Nový nástroj však není potřeba. EU již má makrofinanční pomoc (MFA), nástroj se zárukou z rozpočtu EU určený na pomoc sousedním zemím EU, které zažívají krize platební bilance. EU se již rozhodla poskytnout Ukrajině v letošním roce 1,2 miliardy eur z nouzové makrofinanční pomoci, země však potřebuje mnohem více. To by bylo možné podle rozpočtových pravidel EU, ačkoli země EU by možná musely zvýšit své stropy závazků, aby poskytly dostatečnou záruku.
Strategická autonomie
Dalším cílem EU je posílit svou strategickou autonomii v oblasti energetiky a obrany výrazným rozšířením investic do těchto dvou oblastí. Jak nedávno poznamenali Pisani-Ferry, část nových energetických a obranných programů bude muset být spravována a financována EU. To by bylo logické, protože energetická bezpečnost a obrana jsou evropskými veřejnými statky, ale zároveň to vyvolává tři důležité otázky.
Zaprvé, kolik peněz navíc budou muset EU a její členové mobilizovat, aby dosáhli cíle strategické autonomie v oblasti energetiky a obrany? Odhadem by se pravděpodobně jednalo o 0,5 % až 1 % HDP EU ročně na obranu. V oblasti energetiky je tato částka pravděpodobně mnohem nižší, pokud se počítají pouze dodatečné investice nad rámec investic již plánovaných pro splnění cíle v oblasti klimatu. Někde v rozmezí 0,1 % až 0,2 % HDP EU během, řekněme, pěti až deseti let by mohlo být dostačující.
Za druhé, jak by měla být rozdělena odpovědnost mezi EU a její členy? Je fantazií si představit, že země EU v dohledné době přenesou na EU odpovědnost za financování a správu svých programů energetické bezpečnosti a obrany. Je pravděpodobnější, že většinu dodatečných výdajů budou muset financovat národní rozpočty. Je však nezbytné, aby ve hře byly také peníze EU, které zajistí dostatečnou koordinaci a soudržnost EU v těchto dvou oblastech, kde tato koordinace a soudržnost vždy chyběla.
Zatřetí, jaký nástroj by EU použila k financování evropských veřejných statků? Jednou z možností by bylo využít stávající flexibilitu NGEU k přerozdělování finančních prostředků. To by bylo užitečné zejména pro energetickou bezpečnost, která by spadala do prioritní oblasti NGEU týkající se klimatu. Energetická bezpečnost EU však vyžaduje mnohem větší zapojení EU, než je typ koordinace, který v současnosti funguje v rámci NGEU a který může poskytovat veřejné statky EU pouze „agregací“. Obrana je jiná záležitost. Zde balíček NGEU nepřipadá v úvahu, protože obrana je mimo rozsah jejích šesti oblastí intervence. Rozpočet EU již zahrnuje zhruba 1 miliardu eur ročně v letech 2021-2027 pro Evropský obranný fond, který financuje projekty společného obranného výzkumu a rozvoje schopností a doplňuje tak příspěvky jednotlivých států. Tuto částku by bylo třeba vynásobit deseti nebo dvaceti, aby začala přinášet skutečné změny, ale i 10 nebo 20 miliard eur by mohlo být financováno z rozpočtu EU, který v roce 2022 činí téměř 170 miliard eur.
Souhrnně lze říci, že válka na Ukrajině vyžaduje následující hospodářská opatření EU:
- Využití flexibility NGEU k financování energetické bezpečnosti EU;
- Využití stávajících rozpočtových nástrojů EU k financování nového programu SURE pro země EU a pomoci Ukrajině v rámci makrofinanční pomoci;
- Zvýšit rozpočet EU a výrazně rozšířit Evropský obranný fond;
- Upravit OMT (Outright Monetary Transactions – nástroj přímých měnových transakcí) nebo vytvořit nový nástroj ECB, který by zabránil fragmentaci eurozóny v případě exogenních šoků, jako je válka na Ukrajině.
Tato opatření v současné době nevyžadují nový balíček NGEU, ale tento úsudek bude možná nutné přehodnotit, pokud budou hospodářské důsledky války mnohem závažnější, než v současnosti předpokládá většina prognostiků.
Celý článek najdete na tomto odkaze: Sapir, A. (2022) „Does the war in Ukraine call for a new Next Generation EU?“ Bruegel Blog, 17 May
Články zveřejněné v rubrice Trendy nemusejí vyjadřovat názor redakce.